淺談國有企業職工董事制度適用及監管的法律問題

于天放

（中國電力建設股份有限公司，北京 100048）

一、職工董事制度適用范圍

（一）現行范圍過于狹窄

職工董事制度的適用范圍，《公司法》規定了三種情形：一是，兩個或兩個以上國有企業或國有投資主體設立的有限責任公司，應當設置職工董事；二是，國有獨資公司應當設置職工董事；三是，股份公司可以設置職工董事。前種情況是根據公司資產所有權的性質來確定職工董事制度，明確為“應當”，而在股份公司的規定中，則采用了“可以”的表述，表明不做出強制性規定。這在立法邏輯上存在一定的混亂，這不僅是立法理念的問題, 也是立法技術問題。同時，這一規定造成實踐中，國有企業職工作為企業的重要組成部分，其地位和作用還得不到應有的尊重和發揮。實踐中，國有企業特別是中央級企業集團，可能都是國有獨資公司。但是，國有企業特別是中央級企業集團的下屬子公司，大部分都是股份公司。股份公司“可以”設置職工董事制度的這一規定，與未來國有資本的存在形式和國有企業的發展趨勢不相適應，使職工董事制度的適用范圍越來越狹，甚至會導致職工董事制度走向消亡。

（二）在國有控股公司中推行職工董事制度

社會主義公有制決定了國有企業必須健全職工董事制度。深化國有企業改革，必須毫不動搖堅持公有制主體地位。無論到什么時候，國有企業健全職工董事制度都是由社會主義公有制這一本質條件所決定的。職工董事制度在國有企業實施公司法人治理結構中，能夠充分體現國有企業職工的主人翁地位。職工董事由職工代表大會選舉和罷免，對職工代表大會負責。國有企業廣大職工通過職工代表大會選舉的職工董事作為自己的代言人，參與董事會決策，代表國有企業職工利益。應將職工董事制度的強制適用范圍擴大至國有控股公司，不論是有限公司還是股份公司，只要是國有獨資和國有控股公司都應當設置職工董事制度。

對國有參股公司的職工董事制度仍用“可以”的標準，把是否建立職工董事制度交給由公司自己來規定，不做出強制性規定。因為現實中，一方面是大量的國有獨資及國有控股公司還沒有設置職工董事制度，這項工作還需要一定的時間和精力來推進完成。另一方面，混合所有制還有很多工作，尤其是制度建設的任務需要在實踐中進行總結和探索，不宜推進過急過快，國有參股公司發展到一定階段，再討論國有參股公司的職工董事制度問題更為合宜。

二、職工董事制度的社會認同度

（一）社會對職工董事制度的認識存在誤區

充分發揮國有企業職工董事的作用，就必須為職工董事營造寬松的外部環境，使社會各界能夠對職工董事制度有正確的認識。從新聞報道中可以窺見一些事實：一則是2007年的新聞，四川省規定國企高層領導不得兼任職工董事。還有一則是2011 年的新聞，河北省新規公司高管不得出任職工董事和職工監事。兩則新聞都在表述同一個觀點——國有企業的高級管理人員不能擔任職工董事。高管為何不能擔任職工董事呢？國有企業工會主席都是當然的國有企業領導人員或高級管理人員，照此推論，工會主席是不是也不能擔任職工董事了呢？四川和河北的規定都較為明確，就是非任工會主席的國有企業領導人員不能擔任職工董事。應當說這樣的規定并沒有什么特別之處，但經過新聞媒體的報道，就會容易導致產生新的誤解。兩則新聞間隔了四年，就同一問題的報道角度完全相同。筆者絕無批評新聞媒體之意，但新聞媒體反映了社會的客觀情況，這反映出國有企業職工董事制度的核心內容未被社會理解，廣大職工、新聞媒體、社會各界對國有企業職工董事制度認識還存在一些誤區，即認為職工董事僅是個“官”，是國有企業領導人員隊伍建設中的一個組成部分，與廣大職工沒有多大的關系。

（二）為職工董事制度創造寬松的輿論環境

發揮職工董事在維護職工利益中的作用，特別保障職工董事敢于堅持原則，敢于為職工說話辦事，敢于對決策過程中的不合法、不合規現象做斗爭，就必須為職工董事制度營造良好的輿論環境，使職工董事制度得到社會各方認可。就必須充分發揮輿論引導潛移默化的作用，發揮其教育功能，大力宣傳職工董事制度的作用，引導社會各界特別是利益相關方認識到職工董事制度是國有企業健全公司制法人治理結構的重要組成部分，是防止國有資產流失的重要保障措施。引導社會各界和特別是國有企業監管者認識到，職工董事制度是中國國有企業的特色之一，絕不是可有可無的。引導廣大職工認識到，職工董事制度是表達廣大職工合理訴求，是維護廣大職工合法權益的重要途徑，是廣大職工與公司決策層進行良好溝通的有效途徑。推行職工董事制度的關鍵是得到廣大職工的認可和支持。只有國有企業廣大職工認可了職工董事制度，動員起來全力支持職工董事制度，國有企業職工董事制度才能真正地取得實效，才能真正地發揮作用。

三、職工董事制度監管單位

（一）外部監管單位多且缺乏協調機制

國有企業職工董事制度是國有企業公司制法人治理結構的重要組成部分。但是，不能簡單地理解為職工董事制度僅是國有企業內部治理結構的完善，職工董事制度涉及整個國有企業管理的多個方面。

解決國有企業職工董事制度存在的各種問題，就必須正視國有企業在現實中存在多頭管理的現狀。如果不基于國有企業外部多頭管理的現實來討論國有企業職工董事制度，那么任何討論都會最終失去意義，任何建議都必然成為空談。以中央企業為例，國務院國資委作為國資監管部門，當然對中央企業的職工董事制度擁有管理權限，并且是中央企業職工董事制度建設的主推手。但是，僅依靠國資委一家單位解決不了職工董事制度全部問題。除國資委之外，還有多個部門對職工董事制度有相應的管理權限：全國總工會作為工會組織，根據民主管理的相關規定，對職工董事制度擁有管理權限；如果國有企業是上市公司，證券監管部門從上市公司監管的角度對職工董事的任職條件、履職情況等有監管的職責；黨委組織部門根據“黨管干部”的原則對職工董事具有開展考核和選拔的職責。從具體的管理來說，職工董事的提名、考核、任職等還必須在公司黨委的領導下進行，等等。

在國有企業的管理架構和鏈條上，職工董事制度會涉及多個部門管理，然而，這些部門之間并沒有“橫向”的協調機制，都是依據各自職責對職工董事制度進行管理。上位管理缺乏應有的統籌性和嚴密性，各類管理主體之間存在著一定程度的政策空隙，即使職工董事制度看似簡便易行，實則落實起來參差不齊。

（二）明確工會組織為職工董事制度的主管單位

雖然職工董事制度存在多部門管理的現實，但國有企業的行政化管理體制并不能成為企業發展的制度性障礙，必須從國有企業實際出發，有針對性地解決職工董事制度監管混亂的現實問題，確定一方機構作為職工董事提名審核、培訓、申訴、罷免等主管部門。在推動國有企業職工董事制度建設這一具體問題上，主要是由兩個系統分別進行的：一個是國資監管系統，另外一個是工會系統。職工董事具體代表國有企業職工利益，代表職工參與國有企業管理。而維護職工合法權益，保障職工參與企業民主管理，是國有企業工會的最基本職責。全國各級工會組織有著完善的組織體系和運行規則，各級國有企業也都有著完善的工會組織。結合國有企業的實踐，擴大各級工會組織在職工董事制度建設中的作用，明確工會組織作為職工董事提名審核、培訓、申訴、罷免等主管部門，是從目前實踐出發最有效最可行的辦法。

具體可以分為三個層次進行討論。第一層次是中央所屬國有企業。中央企業集團級的職工董事工作由全國總工會負責。需要特別指出，全國總工會僅負責到中央企業集團級的職工董事制度建設，并不向下延伸。并且，全國總工會必須直接負責職工董事的建設，不能委托其下屬工會或直屬工會，以確保職工董事制度能夠落到實處。第二部分是地方國有企業的職工董事制度。地方國有企業的職工董事制度建設由省級工會統籌?？紤]到地方國有企業情況的復雜性，必要時，省級工會可以委托其下一級工會或直屬工會負責。第三部分是關于國有企業內部的職工董事制度。按照全國總工會的規定，國有企業子公司和集團總部在同一城市的，由集團工會直接領導，不與集團總部處在同一城市的，由地方工會領導，以地方工會領導為主。從實踐出發，為保障職工董事制度落實到處，在企業集團內部，無論是中央企業還是地方企業，其下屬企業的職工董事由企業集團工會負責。同時接受其所在地工會組織的監督、檢查和指導。