淺談青浦區公交場站的建設模式及存在的問題

馬秋峰

（上海青浦公共交通場站管理有限公司，上海 201799）

關鍵字：公交場站；建設模式；青浦區；公交基礎設施

1 青浦區公交場站的建設模式

1.1 基本概況

公交場站是指公交車專用停車場所，是供公交車停車、充電（加油）、保養、修理等服務的場所，是城市公交基礎設施的重要組成部分，公交場站的建設和發展是優先發展公共交通的關鍵基礎。青浦區主要以場站公司作為青浦區區域內公共交通場站管理和建設的主體，負責公交場站的建設管理和綜合經營開發，公交線路運營公司（公交公司）通過向場站公司支付租金，以獲得公交場站的使用權。個別街鎮的公交場站有當地政府托管，免費供公交公司使用。青浦區現有各類公交場站總占地面積約20萬平方米，其中包括停保場1座，長途汽車站1座，公交樞紐站15座，公交停車場1座、臨時樞紐6座。目前，青浦區公交車泊位數缺口較大，根據青浦區2035總規和公交專項規劃，未來公交場站建設數量多、力度大，規劃新建長途客運站5座，公交停保場2座，樞紐站10座。

1.2 主要的建設模式

經過長期的摸索和實踐，青浦區逐步形成了4種公交場站建設模式，分別為：一是自行建設指以公交場站運營主體為立項單位（建設單位），有運營主體自行承擔全過程建設管理，包括項目前期管理、招投標、施工管理和竣工結算，建設站點有朱家角汽車站和練塘汽車站等；二是公司代建指以場站公司為立項主體（建設單位），有政府指定國有建設公司、咨詢公司或項目管理公司（代建單位） 履行項目建設階段業主職能，負責項目的投資管理和建設實施的組織管理工作，項目建成后一次性交付場站公司，建設站點有重固樞紐、練西郊野公園樞紐、香花橋樞紐等；三是政府建設指以政府部門為立項主體（建設單位），有政府部門自行或指定代建單位承擔項目全過程建設管理職能，中途無須場站公司參與，建成后移交場站公司，建設站點有盈港路臨時綜合客運樞紐、G1501下立交公交停車場等；四是開發代建是指開發商在土地出讓合同的規定下，將公交場站與商業綜合體進行一體化設計、投資與建設，建成后無償移交場站公司，公交場站用地不計入開發項目土地出讓金，建設站點有漕盈路站公交樞紐、匯金路站公交樞紐、徐涇北城站公交樞紐等。

2 存在的問題

青浦區公交場站建設模式中還存在著不少的問題，主要有以下幾點：

2.1 場站建設資金來源過于單一，投資融資難度較大

根據上海現行低票價政策下公交公司的承受能力，《上海市公共汽車和電車客運管理條例》規定，政府投資建設的公共汽車和電車停車場、保養場低價租賃給公共汽車和電車經營者使用。據此，場站收費不是說漲就能漲的，青浦區有關部門給出了場站收費的指導價，部分站點收費低至每平方1元/天、每輛車10元/天，遠遠低于周邊地區的市場價，造成場站投資利益回收困難。收費低是公交場站企業公益性所在，也是難以吸引社會資金投入的原因。目前，青浦場站建設項目由于投融資困難，故大多數為政府性投資項目，主要資金來源還是財政資金和公交專項資金，而公交專項資金也是間接或直接來自財政資金。

2.2 使用單位技術人員配備不足，綜合能力素質不高

無論何種建設模式，場站公司作為公交場站的使用單位，在公交場站建設各環節中都應扮演極其重要的角色，但由于場站公司本身職能定位和“三定”方案的不合理，導致未成立工程管理專職內設部門，從事項目管理的人員配備不足，人員綜合素質和能力參差不齊，尤其缺少懂工程、經濟、商務、管理、法律等方面的復合型人才。

2.3 建設單位建設管理能力不足，監督和參與度不夠

建設單位的主業通常都不在工程建設上，所以工程建設組織管理的能力和經驗普遍不足。采取自建模式時，建設單位負責工程建設的全過程，能力和經驗不足會導致管理水平相對落后，投資控制體系、監督約束機制和激勵機制不完善，造成項目管理混亂無序，不能平衡與協調工程質量、進度、資金，難免受施工難度和施工造價的干預，不可避免地發生超規模、超標準、超概算的現象，造成概算超估算、預算超概算、結算超預算，即“三超”現象。采用其他模式時，能力和經驗不足造成建設單位往往對可行性研究重視程度不夠，缺乏對項目建設過程有效的參與和控制，項目前期沒有提出詳細的建筑標準，也無法預測項目實施后的投資效果，造成了后期不必要的工程變更。項目施工階段，甚至存在建設單位沒有渠道參與監督，施工遇到問題也不能及時有效反饋和解決。

2.4 代建單位不是專業代建公司，重進度輕設計驗收

上海地區實行的是政府指定專業代建公司模式，堅持“讓專業的人做專業的事”的原則，讓代建公司做最擅長的項目，承接本專業或本系統范圍內的代建任務，如路橋專業代建單位只能承擔路橋方面的代建工程。青浦區還沒有設立公交場站專業代建公司，政府只能指定房建專業代建公司代建公交場站項目，代建方專業化程度低，存在重進度管理，輕設計、投資和竣工驗收，缺乏對設計意圖實現的前瞻性，不能在建設初期及時發現、解決問題，施工階段在質量和安全等重大問題上管理力度不夠。以香花橋樞紐為例，代建方為無建筑業資質的國有公司，項目實施過程中因掛圖作戰要求，進度尚能按計劃節點準時完成，但在施工中設計用材及標準調整不合理，導致建成實物與設想效果存在差距，竣工驗收及工程資料收集、歸檔和移交嚴重滯后，甚至完工后2年仍未完成

3 建議和對策

3.1 設立專門工程建設管理部門，加強專業技術人才隊伍建設

根據青浦區場站公司的現狀，為了接管后能更好的運營和管理公交場站，場站公司就必須積極的參與到公交場站建設的全過程，確保建成后功能和使用符合預期效果。因此，建議場站公司應成立專門的工程管理部門，參與公交場站項目的規劃、監督和管理，負責后期維護和改造項目的建設管理。同時，要加強人才隊伍建設，提高隊伍專業化、職業化水平，配備懂工程技術、懂法律，熟悉審批流程，具有施工經驗和良好職業道德素質的專業人員參與前期工作，進行施工現場管理，負責竣工驗收工作，要更注重監理工程師的培養，對整個工程建設過程進行必要的專業化監管，拓展場站公司參與項目建設的深度、廣度和控制力，特別要參與對工程變更事項的充分性和必要性的審核，負責或協助做好施工中重大變更事項申報審批和跟蹤檢查，以防場站項目出現“三超”現象。

3.2 成立代建和運營一體化單位，強化建設方對代建方的監管

青浦區財政資金投建的公交場站項目應推行“代建制”。按照建設和運營分離的原則，解決建設、監管、使用三位一體的矛盾，逐步確立由政府行業主管部門或國有投資公司作為投資立項主體（建設單位），負責規劃和監管工作，在現有場站公司的基礎上成立集代建和運營于一體的單位，參與公交場站的規劃，全方位負責建設和運營工作，最大限度落實運營單位的建筑功能需求，實現從運營單位到設計單位最短溝通渠道，避免了中間環節，運營單位對功能的局部變化可迅速轉化為設計變更。同時，要建立健全相關法律法規，切實完善代建合同的各項條款，明確各方職責，落實建設管理目標，加大對代建單位的監管力度，增加監管方法和手段，建立抽查、巡查和飛檢等監管程序，督促代建單位做好投資和設計管控、竣工驗收和檔案歸檔和移交，嚴格執行代建履約獎懲制度。

3.3 多種途徑拓寬投資融資渠道，形成分地段多樣化開發模式

青浦區公交場站建設資金需求大，除了政府財政投資外，拓寬投融資渠道勢在必行。政府資金和社會資金要形成聯動，形成分地段、多樣化的開發模式。在商業價值高的地段，可以采用BOT（建造—運營—移交）形式融資方式，由政府做好規劃和方案，授權開發商投資建設，在特定期限內開發商擁有站內商業設施的經營權，公交公司向開發商繳納使用費，特許期結束后移交場站公司。在商業價值一般的地段，可以將公交場站和住宅、商辦、學校、醫院等項目捆綁開發，公交場站用地有政府無償供給，采用BT（建設-移交）的模式，由開發商投資建設，建成后移交場站公司，有政府財政分期返還建設成本。有了收益可以調動開發商積極性，既能保證項目建設進度，又能保證場站設施功能和使用要求，但后期移交需明確產權歸屬及辦理期限、方法。在偏遠的商業價值低的地段，充分發揮政府財政托底作用，有政府負責公交場站的建設，有場站公司負責運營和維護。