對監察機關移送案件適用 不起訴的問題與對策分析

董斌 林小龍

摘 要：實踐中，檢察機關對監察機關移送審查起訴的職務犯罪案件適用不起訴的狀況不甚理想，不起訴權的價值未在此類案件辦理中得到充分的發揮。為貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，檢察機關要樹立正確的不起訴適用理念，提高釋法說理能力，構建良性監檢關系，在依法全面準確地理解和適用不起訴的同時，也要完善監督體系，防止不起訴權的濫用。

關鍵詞：刑行交叉 行政檢察 監督 行政處罰

2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監察法（草案）進行了審議，其中的第18條規定“監察委對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。”從字面上看，檢察機關對監察機關移送的職務犯罪案件只能作起訴決定而無權作不起訴決定。2018年正式通過的監察法對上述內容進行修改，其中第11條規定“監察委員會將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。在內容上增加了“依法審查”的規定，并在第47條規定了檢察機關對職務犯罪案件有不起訴權。雖然相關法律法規已經對檢察機關適用不起訴作了詳細規定，但國家監察體制改革以來，檢察機關作出不起訴決定的職務犯罪案件數量較以往呈驟降趨勢并持續在低位徘徊。

一、不起訴權在辦理監察機關移送案件中的意義

不起訴權是無罪之人不受刑事追究的重要制度保障，也是貫徹寬嚴相濟刑事政策的重要制度設計，檢察機關依法行使不起訴權，有利于減少訴累、教育和感化犯罪嫌疑人以及緩解社會矛盾。

（一）依法行使不起訴權是深化司法改革的必然要求

在司法改革的大背景下，司法責任制、認罪認罰從寬制度等改革項目均提倡檢察機關要敢用、善用不起訴權。檢察機關對于那些沒有必要提起公訴的案件作不起訴處理，有助于緩解日益增加的刑事案件辦理壓力，并將有限的司法資源最大限度地投入到重大疑難復雜案件中去，確保案件辦理質效。這也是深化司法體制改革中，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的重要內容。

（二）依法行使不起訴權有利于發揮檢察主導責任

檢察機關在刑事訴訟中處于承上啟下的關鍵位置。一方面，檢察機關通過對監察機關調查終結移送審查起訴的案件進行審查把關，對符合起訴條件的案件提起公訴，對不符合起訴條件的案件依法作出不起訴決定。另一方面，基于不告不理的原則，法院只能對檢察機關提起公訴的案件進行審判，對于檢察機關已作出不起訴決定的案件，法院無法行使審判權。由此可見，檢察機關依法適用不起訴是發揮檢察主導責任的應有之義。

（三）依法行使不起訴權是對監察機關實現互相制約的重要內容

監察體制改革后，檢察機關對監察機關并無法律監督權，對監察機關移送的案件而言，檢察機關的制約只能始于案件移送審查起訴之后。因此，發揮檢察制約的關鍵是在審查起訴環節，該環節中的不起訴權是檢察機關對監察機關實現制約的重要內容。

二、監察機關移送案件適用不起訴存在的問題分析

2018年至2019年，全國檢察機關共受理監察機關移送審查起訴職務犯罪40326人，其中2018年16092人，2019年24234人。提起公訴28387人，其中2018年9802人，2019年18585人。已作出不起訴決定的954人，其中2018年250人，2019年704人，不訴率分別為2.49%、3.65%。[1]而2017年全國職務犯罪案件的不訴率是12%。從上述所列數據可以看出，與檢察機關“兩反”轉隸前的職務犯罪案件不起訴率相比，監察體制改革后不起訴在職務犯罪案件中的適用率相對較低。因此，有聲音提出質疑，檢察機關對監察機關移送案件的審查起訴無法發揮應有的把關過濾功能。

經分析發現，導致監察機關移送案件不起訴率低的原因是多方面的。

（一）積極方面的原因

1.檢察機關方面的原因。一是檢察機關講政治、顧大局。監察體制改革后，各級檢察機關不斷提高政治站位，充分認識到職務犯罪檢察工作是政治性極強的業務工作，也是業務性極強的政治工作，必須堅持黨的絕對領導，緊緊圍繞反腐大局履職盡責，切實將“配合是政治要求、制約是法定責任”落到實處。二是充分發揮提前介入功效。辦理提前介入的案件中，檢察人員在對案件的證據材料、事實認定等提出意見建議后，監察機關可以綜合在案證據材料對案件進行重新梳理，對已立案調查但確無犯罪事實的或者尚未達到起訴標準的案件可予以撤案處理，分流了一部分沒有起訴必要的案件。

2.監察機關方面的原因。一是監察機關監督執紀水平的提高。檢察機關原有自偵部門轉隸后，各級監察機關的骨干力量得到了充實。同時，各級監察機關重視加強規范化建設，通過老帶新、人員重新整合等方式大力提升人員素質，監督執紀案件質量水平明顯提升。二是四種形態在執法中的應用。監察法第45條規定了監察機關根據監督、調查結果，可以依法對案件作出誡勉、政務處分、問責、移送檢察機關審查起訴等處置。正是由于監察機關具有多種處置手段，實踐當中監察機關可以對“可訴可不訴”的案件以紀律處分的方式進行處置，有力保障了所移送審查起訴的案件質量。

（二）消極方面的原因

1.檢察機關方面的原因。一是對不起訴權的重要性認識不足。一直以來，“可訴可不訴的以訴為原則”的起訴觀念始終左右著檢察官對案件的辦理。片面強調起訴率造成了對不起訴權的忽視，認為不起訴權只是起訴權的附屬權力，因此在實踐中承辦人常對一些小微輕緩、認罪認罰后符合不起訴標準的職務犯罪案件提起公訴，這與檢察機關及檢察人員對不起訴權的重要性認識不足有關。二是部分檢察人員不愿行使不起訴權。從辦案數據來看，監察機關移送審查起訴的案件不起訴率低的原因并非是缺少符合作出不起訴決定的案件，而是因為實踐當中仍然有部分檢察人員對職務犯罪案件適用不起訴過于謹慎，存在只要構罪，就不愿在檢察環節作出終局性處理決定的傾向。而且對監察機關移送的職務犯罪案件作不起訴決定程序上較普通刑事案件更為復雜，導致有些檢察人員會囿于不起訴審批程序繁瑣以及申請復議的復查制度復雜而不愿主動適用。

2.監察機關方面的原因。一是監察權的特殊性。監察機關既不是司法機關，也不是行政機關，而是屬于一種特殊的政治機關。根據監察法第15條規定：“監察機關依法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪。”因此監察機關對檢察機關工作人員具有普遍的監察管轄權，檢察機關處在一個相對弱勢的地位，存在部分檢察人員不敢適用的情況。二是不合理的指標設置。實踐當中，部分地區監察機關會設置“零退補”“零不訴”等違背司法規律的指標，或以已移送審查起訴案件均經過監察機關主要領導把關確認為由，要求檢察機關不得退補更不得作不起訴決定。受此影響，部分檢察人員在審查起訴小微輕緩的職務犯罪案件以及認罪認罰后符合不起訴條件的案件時，仍舊會作出起訴決定。

三、加強監察機關移送案件適用不起訴的路徑

如前所述，不起訴權在監察機關移送職務犯罪案件的辦理中仍然存在能用而不用、該用而不用的問題，并未充分發揮其應有的功效。因此，在司法實踐中有必要提高這類案件不起訴的適用率。

（一）樹立正確的不起訴適用理念

張軍檢察長提出：“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立。”中央紀委《關于加強和改進案件審理工作的意見》也指出“要堅決防止設定‘零延期‘零退查‘零不訴‘零無罪‘零上訴等不切實際的工作目標。”進入新時代，面對新形勢和新要求，檢察機關需要不斷更新不起訴的適用理念，進一步解放思想，積極回應社會對客觀、公正司法環境的期許，對監察機關移送審查起訴的職務犯罪案件敢用善用不起訴權，勇于克服怕煩怕錯、不敢用等錯誤傾向，努力發揮不起訴權的積極功效。

（二）提高釋法說理能力，構建良性監檢關系

檢察機關與監察機關銜接是否順暢直接關系職務犯罪案件的辦理質效，退補與不訴是監檢關系中最敏感的問題。針對不起訴問題，檢察機關在對案件作出不起訴決定時，要通過對案件證據如何采信、事實如何認定、法律如何適用等內容進行詳細的釋法說理來與監察機關達成不起訴共識。檢察機關要進一步研究探索如何增強不起訴文書的說理性和專業性，制定出臺相應的不起訴案件說理工作規定，不需千篇一律，只要因案制宜，以監檢雙方以及人民群眾都能接受的方式進行說理，才能確保案件辦理的政治效果、法律效果和社會效果相統一以及監檢銜接的順暢。

（三）依法全面準確地理解和適用不起訴

辦好案件就是最大的講政治，檢察機關要主動適應監察機關工作的新模式，加強對案件的全面審查，把好案件事實關、證據關、程序關和法律適用關。要嚴格落實以審判為中心的證據審查標準，緊盯可能影響案件質量的重點問題和關鍵環節，以證據確實、充分作為案件提起公訴的唯一標準，對于符合不起訴條件的案件，要堅守底線，防止案件“帶病”提起公訴。

（四）完善監督體系，防止不起訴權的濫用

1.檢察機關的自我監督。一是定期分析、匯總通報本轄區內不起訴案件辦理情況以及法院作無罪、免刑處理的案件，制定出臺符合區域實際并切實可行的不起訴案件判定標準，并通過案件指導、備案備查等方式，對監察機關移送的職務犯罪不起訴案件進行監督。二是要嚴格落實領導干部干預司法活動、插手具體案件處理，司法機關內部或者其他人員過問案件，司法人員不正當接觸交往的記錄報告和責任追究等相關規定，對違反規定的嚴肅追責問責。三是檢務督查部門要指導辦案部門做好不起訴案件廉政風險防控、檢察官履職督查及失責懲戒工作，并組織開展司法辦案廉政教育。

2.監察機關的監督與制約。深化監察體制改革的目的就是要實現對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性，不斷推動公權力運行法治化，消除權力監督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間。為防止不起訴權在職務犯罪案件辦理中被濫用，實現對檢察機關不起訴權的監督與制約，監察機關可以對不起訴決定申請復議，還可以通過合理使用監察權對檢察機關的不起訴權進行監督。

3.外部監督。大多數職務犯罪案件并沒有被害人，不起訴決定作出后，其所影響的公共利益方面缺乏相應的維護者。因此，檢察機關需要加大檢務公開力度，嚴格落實不起訴決定公開宣告制度，及時將不起訴決定書通過人民檢察院案件信息公開網向社會公開，主動接受外部監督。同時，檢察機關對于擬作不起訴的監察機關移送的職務犯罪案件，可以進行公開聽證，邀請人民監督員參加聽證會，聽取其對案件處理的意見，主動接受人民監督員的監督。

依法對監察機關移送的職務犯罪案件作不起訴決定，提高不起訴的適用率，對于營造良好的監檢關系、實現監檢之間的配合與制約具有重要的作用。但是，我們在鼓勵對職務犯罪案件適用不起訴裁量權的同時，也不能忽視從制度層面加強對不起訴權的監督與制約，確保其在合理、合法的范圍內健康運行。

注釋：

[1]以上數據來源于2019年與2020年最高人民檢察院工作報告。