未成年人附條件不起訴案件督促 監護令問題探析

吳媛貞 湯佳錕

摘 要：近年來，因監護人監管缺位、教養不當、保護不力等原因導致未成年人犯罪高發，檢察機關意識到督促監護履職的必要性。探索對被附條件不起訴未成年人監護人發布督促監護令，有助于幫助并促成監護人正確履行職責。但是目前督促監護令的對象能力、監督主體、調查研究、考核辦法等方面仍存在問題，一定程度制約了作用發揮。要探索監護能力補足制度， 優化社會調查機制，推動建立社會化監督體系，以完善督促監護令機制。

關鍵詞：附條件不起訴 督促監護令 社會調查 家庭保護

近年來，檢察機關高度重視未成年人保護工作，“一號檢察建議”的推動落實更是凝聚社會力量共同護航未成年人健康成長。從司法實踐來看，監護缺失系導致未成年人犯罪居高不下的關鍵因素。張軍檢察長反復強調“家庭保護是基礎，家長是未成年人保護的第一責任人”。為此，鼓樓區人民檢察院結合近年來辦案發現的監護人履職不當問題，對一名涉案未成年人的監護人探索發出全國首份附條件不起訴階段督促監護令，后期又在上級院的指導下，繼續向7名監護人發出督促監護令。通過對上述案件進行分析，總結該機制運行方式及推進過程中的難點，提出發展路徑，以期更好地發揮督促監護令在未成年人保護方面的功能。

一、督促監護令的內涵

根據《福州市人民檢察院“督促監護令”實施辦法（試行）》）的規定，督促監護令是指人民檢察院在辦理未成年人犯罪案件中，發現監護人存在管教不嚴、監護缺位等問題，影響未成年人健康成長，導致未成年人違法犯罪時，向監護人發出依法履行監護職責的檢察工作文書。旨在推動家庭、學校、社會一體化預防未成年人犯罪機制，充分發揮監護人對涉案未成年人監護管理、教育作用，有效預防和減少未成年人違法犯罪，保護未成年人合法權益。

二、檢察機關推行督促監護令機制的必要性

（一）督促監護令是檢察機關履行“國家監護人”職責的重要載體

未成年人的健康成長事關每個家庭的核心利益，是最重要的國家利益和最大的社會公共利益。[1]同時，隨著《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》的全面實施，監護權制度的公法性日益凸顯，包括檢察機關在內的公權力機關逐漸深度介入未成年人監護工作。未成年人監護工作理應以家庭監護為主，當家庭監護出現缺位、違法等情形影響未成年人生存安全時，公權力介入監護的條件由此產生。作為未成年人合法權益的維護者，在面對監護人監護職責不能有效履行或履行不當，但又未達到撤銷監護權的情形時，督促監護令為檢察機關履行“國家監護人”職責開辟了新的路徑。督促監護令由檢察機關發出，具備一定權威性，相較于以往未成年人檢察工作中的親職教育、公開訓誡等手段，更能體現督促落實監護職責的強制性。

（二）督促監護令是填補監護教育缺失的有效途徑

時下眾多未成年人犯罪案件，亦或是監護人侵害未成年人的犯罪，都暴露出監護人在履行職責中普遍存在履行不當的問題，而監護人的所作所為既有主觀故意的，也不乏無知之舉。究其根源，可以說我國司法政策、教育政策中監護人教育空白是一個關鍵原因。談及未成年人保護工作時，社會各界更多地把目光投向校方、司法機關、教育部門，甚至是未成年人本身，而忽略了對監護人的教育督促。督促監護令作為一種事后補救舉措，一方面可以幫助涉案家庭改善監護環境，另一方面通過社會宣傳、以案釋法等手段，推進未成年人監護人教育廣泛化，實現教育效果從案后提前到事前，達到防疫站的效果。

（三）督促監護令是構建監護人社會化監督體系的有力抓手

監護人保護被監護人的利益，這是一種義務、一項職責。民法典規定了監護人的相關職責。字面上的監護職責只有正確、有效地落到實處才能發揮作用，可見對監護人履職實施必要的監督是迫切需要的。督促監護令是檢察機關監督監護人履行監護職責的直接手段，通過直擊案后家庭問題，指導、幫助、督促監護人有針對性地糾正監護缺位問題。此外，檢察機關還借助社區、校方、派出所、監護人從業單位等部門，共同監督監護人履職情況，切實推動構建對監護人履職的社會化監督體系。

三、督促監護令機制運行的基本程序

檢察機關制發督促監護令，必須有意識的挖掘監護缺失原因、引導監護人正確履職，通過不斷完善運行程序，推動督促監護令的作用逐步凸顯出來。

（一）問題發現

將來自單親或再婚家庭、長期缺乏父母直接管教、成長過程中存在溺愛打罵體罰等情形的涉案未成年人監護人作為重點探索對象，通過審查公安機關移送的社會調查報告、自行走訪調查或委托司法社工展開調查等方式，詳細掌握涉案未成年人家庭基本信息、父母婚姻及性格狀況、家庭教育、親子關系以及監護狀況，由此判定是否適用督促監護令監督監護人依法履行監管教育職責。

（二）對策制定

在充分社會調查的基礎上，分析監護人存在的監管缺失、教養不當、關愛缺乏、保護不力等問題與未成年人實施違法犯罪行為之間是否存在關聯，明確監護缺位的具體表現，實行“一案一令”“一人一令”，征求心理咨詢師、司法社工意見，提出針對性強的、操作性強的督促監護要求。如鼓樓區檢察院辦理的王某傳播淫穢物品牟利罪案，王某8歲便在寄宿學校讀書，父母監管長期缺位是其走上犯罪道路的重要誘因。案發時王某適逢高考，據此該院在督促監護令中明確要求監護人在經濟許可的情況下，在學校附近租房和孩子同住，參與高考備戰全過程，助力王某順利結業。

（三）宣告送達

督促監護令采取宣告送達為主、書面送達為輔的方式，由檢察機關向涉案未成年人的父母宣告送達，督促監護人履行監護職責，同時邀請監護人住所地公安機關、司法行政機關、居委會或村委會、涉案未成年人所在學校及其他相關社會組織人員等到場見證宣告過程，增強宣告程序的儀式感和權威性，促使被督促對象提高認真履行監護職責的行動自覺和意識。

（四）監督履職

要求所有督促監護令對象到鼓樓區未成年人法治教育平臺進行現場學習，并在幫教考察期內完成平臺線上課程。監護人每周須向所在居委會或村委會報告監護職責履行的情況，由居委會或村委會對其督促監護令的履行情況進行督促、引導、勸誡、考評，并將履行情況通報檢察機關。

（五）驗收效果

督促監護令發出之后，檢察機關定期開展“三訪”工作，即對家長進行探訪，對學校進行回訪，對社區進行走訪，了解督促監護令的落實效果。對監護職責履行效果不佳，導致正處于附條件不起訴考驗期內的涉案未成年人違反有關監督管理規定情形的，檢察機關應撤銷附條件不起訴決定，對涉案未成年人提起公訴。對監護人拒不履行督促監護令要求的，由檢察機關和公安機關負責依法予以訓誠，對不履行監護職責造成嚴重后果構成犯罪的，依法追究刑事責任。

四、督促監護令制度的運行現狀

（一）在履職要求上，社會調查不扎實降低督促監護令的質量

充分詳實的未成年人監護狀況調查報告，是檢察機關對附條件不起訴的未成年人案件是否適用督促監護令、如何提出履職要求的重要參考依據。法律規定檢察機關可以對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經歷、犯罪原因、監護教育等情況進行社會調查。司法實踐中，檢察機關主要是通過委托未成年人戶籍所在地司法局協助調查、要求承辦公安機關調查、自行走訪調查或是委托專業司法社工調查等四種方式獲取調查報告。一般來說，前三種方式由于調查方都具有司法機關的屬性，被調查人容易產生抵觸情緒，難以獲取真實的監護情況。相較而言，專業司法社工處于中間地帶且具備專業知識，可以更好地承擔調查工作，精準地發現監護問題。但時下引入司法社工參與社會調查工作的檢察機關仍為少數，一定程度上影響了調查報告的真實有效性，導致檢察機關不易挖掘出監護問題與未成年人涉罪之間的關聯因素，降低了督促履職的針對性，影響了督促監護令的質量。

（二）在適用對象上，履職不能制約督促監護令的作用

對于有監護能力的人員來說，督促監護令確實能幫助其糾正監護問題，正確履行監護職責。然而，從司法實踐來看，相當一部分未成年犯罪嫌疑人可能來自單親家庭，可能父母長期外出務工，亦可能因父母殘疾、智障、死亡等由祖輩撫養。這些情況下未成年人雖然有監護人，但是監護人難以為孩子提供良好的監管環境。面對監護人自身能力不足的客觀限制，即便檢察機關在督促監護令中提出可行、有效的履職要求，監護狀況依然難以改善，督促監護令的作用無法發揮。如鼓樓區檢察院辦理的嚴某盜竊案，嚴某自幼父母雙亡，由奶奶撫養長大，奶奶作為監護人可以在物質生活上滿足嚴某的需求，但不能在精神層面上給予嚴某正確的引導和教育，致使其逐步成為盜竊慣犯。

（三）在督促主體上看，監督責任不明確影響督促監護令的履行

督促監護令的作用，需要監護人“依令履職”才能顯現出來。對于本就缺乏監護意識的監護人來說，后期的監督跟蹤是必不可少的。檢察機關作為督促監護令的發出主體，受到自身法律職能的限制，無法實時、密切地監督監護人履職情況。實踐中，檢察機關邀請監護人住所地派出所、居（村）委會、涉案未成年人所在學校等派員參加督促監護令的宣告送達，在會上明確各方的監督責任，以期通過這種方式形成監督合力，共同督促監護人履行監管教育職責。鼓樓區檢察院在此基礎上更進一步，推動區政法委成立以檢察機關為主體、28個職能部門共同參與的“鼓樓區未成年人保護共同體”，以共同體為監督主體，督促監護人履行職責。這種形式一定程度上強化了共同體的監督意識，通過各方合力督促推動監護人積極履行督促監護令的要求。但是，目前督促監護令制度尚未納入法律體系，督促主體的職能、權責沒有法律予以明文規定，僅通過個案邀請的方式臨時賦予各部門監督責任，監督效果很大程度上取決于部門經辦的主觀能動性，最后督促監護令的運行很有可能演變成檢察機關“一頭熱”的局面。因此，在立法層面研究確定督促監護令的監督主體、職責，是確保其得到有效履行的關鍵所在。

（四）從效果評價上，考核懲戒體系不健全影響督促監護令的剛性

客觀完整地評價監護人的履職情況、未成年人的監護狀況等，系督促監護令運行機制中不可或缺的一環。目前，檢察機關主要通過監護人定期進行情況匯報以及檢察機關的跟蹤回訪來評判監護人的履職效果，尚未配套建立一個完整客觀的考核評估辦法。根據預防未成年人犯罪法相關規定，監護人不履行監護職責，放任未成年人有嚴重不良行為的，由公安機關對其予以訓誠;監護人不依法履行監護職責，或者侵害未成年人合法權益構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予行政處罰。這意味著，檢察機關發出督促監護令后，只能通過公安機關的訓誠和行政處罰手段制約監護人的行為，震懾力不足。這兩方面的問題都直接影響督促監護令的剛性效果。

五、檢察機關在附條件不起訴案件中開展督促監護的進路

（一）探索監護能力補足制度

檢察機關在適用督促監護令時，結合監護人實際情況，探索引入社會力量開展輔助監護工作，將司法社工、未成年人所在地的社區組織或其他適合參與監護工作的人員納入監護輔助志愿者團隊，征求監護人意見，監護輔助人在一定時期以結對子的形式介入監護工作，引導家長正確、充分地履行監護職責，提供心理咨詢、心理疏導、情感撫慰等專業服務，督促親子之間溝通交流，有效彌補監護短板，幫助培養未成年人健康心理和健全人格。

（二）優化社會調查機制

推廣委托專業司法社工或其他專業社會組織開展社會調查的工作模式，調查內容涵蓋未成年人成長經歷和監護狀況，重點調查涉案未成年人家庭是否存在虐待、遺棄或照管不良、監護人酗酒、濫用毒品等監護問題。除了向未成年人、監護人展開調查之外，應擴大社會調查范圍，走訪未成年人所在學校、居住社區、監護人所在單位等，多維度多角度地了解監護人履職情況，對家庭監護狀況作綜合評估，精準挖掘監護問題與未成年人犯罪之間的關聯，為后期制發督促監護令因人施教地提出個性化履職要求奠定基礎，避免督促監護令的內容教條化、形式化。

（三）推動建立社會化監督體系

家庭問題的社會干預靠某一方面的力量難以奏效，需要在政府的統一協調下，建構社會各方參與、相互聯系、相互依托、各司其職、優勢互補的網絡系統，從不同角度、不同方面進行有效干預。[2]某些社會組織、部門不僅有監督監護人的便利，更有監督其認真履職的義務。如村（居）委員會是最貼近未成年人生活的組織，開展監督工作最為直接、便利、有效。再比如未成年人所在的學校，與其監護人的接觸也較為密切，可以更及時、更直觀地監督監護人履職情況。檢察機關應充分推廣督促監護令在強化未成年人保護、提升社會治理水平等方面的重要作用，將其納入地方黨委視野，推動多部門共同落實監護人監督工作，構建社會化“大監督”格局。希望通過地方先行先試推動國家立法確定督促監護令的法律地位，明確各部門監督監護人履職的法定責任。

（四）建立監督考核與懲戒辦法

為了讓監護人在附條件不起訴考驗期內充分履行監護職責，實現對未成年人的最佳監護效果，要對考驗期內的監護履職情況設立相應的監督考核與懲戒辦法，為監護人提供可量化的考核標準，明確履職不當、怠于履職的處罰舉措，促進督促監護令的有效落實。檢察機關可以從主觀和客觀兩個方面考核監護人履職情況，主觀方面主要通過觀察監護督促效果予以評價，而客觀方面則需要有具體的量化指標。因此，檢察機關在督促監護令中應當明確監護監督考察期限、完成親子活動、親職教育次數、學習法治教育課程的時長、書面報告監護狀況等要求，監護人對照要求逐項完成，監督主體可根據監護人是否按時按量完成指定任務給予客觀評價。對未按時完成指定任務的視為怠于履行督促監護令，由公安機關子以訓誠，在訓誠后仍然拒不履行的或者考核期后因怠于履行考核未達標的給予行政處罰（一般為行政罰款）。

（五）強化家庭監護教育

要從根本上提升未成年人保護水平，需要形成完備的監護人教育制度規范和常態化的教育體系，從而促進未成年人的監護人認真履行職責、充分發揮家庭在未成年人犯罪預防中的重要作用。督促監護令的適用，正是填補了監護教育的空白。為了強化教育效果，還應當將其與其他舉措相結合，實現資源整合、功能互補的教育效能。在適用督促監護令的過程中，要注重該機制與心理疏導、親職幫教、法治宣傳等工作的有機結合。同時要創新監護教育的宣傳載體，以社會大眾喜聞樂見的題材和方式開展監護教育宣傳，營造全社會關注家庭教育的氛圍。希望通過督促監護令的探索適用，推動修訂完善預防未成年人犯罪法，為家庭監護教育指導及責任作出具體的法律規定。

注釋：

[1]參見宋英輝、苑寧寧：《提升未檢質效保護好最大“公共利益”》，《檢察日報》2017年12月25日。

[2]參見關穎：《預防未成年人犯罪的基礎在家庭》，《預防青少年犯罪研究》2013年第2期。