京津冀協同發展的人力資源組織方式優化研究

陳麗莎

河北大學 管理學院，河北 保定 071002

京津冀區域協同發展作為我國整體發展戰略的重要組成部分，近年來已取得初步成效。面對國際國內環境新變化的一系列挑戰，進一步加快京津冀協同發展的步伐，為實現國家整體經濟和社會穩定、健康和可持續發展的目標做出自己應有的貢獻，正在成為十分迫切的任務。本文認為，在一個創新發展主導歷史進程的新時代，京津冀要實現高水平的協同發展，人力資源隊伍建設及其協同利用的成效將具有關鍵意義，亟待從區域經濟整體協同發展的高度予以深入研究。

1 人力資源組織方式是財富創造的重要源泉

所謂人力資源也可以稱為勞動力資源。從一般意義上講，所有人力資源都能夠在經濟活動中發揮自己的作用，運用自己的體力與腦力創造財富。但是，人力資源創造財富的能力存在著很大差異。不僅在勞動者之間，而且即使是同一個勞動者在不同的環境下，也會存在著勞動生產率不同程度上的差異。因此，簡單地用勞動者數量的多少衡量一國或地區經濟增長的潛力并不科學。我認為，人力資源的創造力除了自身的因素以外，在很大程度上要取決于其勞動方式。

在中國，最有說服力的例子莫過于農業勞動力在改革前后所表現出的財富創造力提升。改革開放前，在原有的人口戶籍管理體制下，大量的農村勞動力被限制在土地上，只能全部捆綁在有限的土地資源上從事種植業，加之勞動管理機制和分配方式的缺陷，導致8億農業人口、3億農村勞動力生產的糧食無法保證全國人民正常的吃飯需求，城鄉居民不得不實行嚴格的糧食定量供給制。隨著改革開放政策的實施，以家庭聯產承包責任制為基礎的農村集體經濟制度創新，快速地解放了農村勞動力的生產積極性，糧食產量連年大幅度增長，到1984年我國的糧食定量供給制度就取消了。農村勞動生產率的提高進而產生了農村剩余勞動力的現象，并且形成了由“農民工”帶動的農業人口向城鎮的轉移，昔日的農業勞動力轉變為城鎮產業大軍的重要一員，巨大的“農民工”紅利成為中國經濟40多年來持續快速增長的重要動力。

人力資源的勞動方式從深層次看是一個勞動者的組織方式問題。在自然經濟背景下，勞動力只能從事以家庭為單位的簡單分工性質的勞動，在勞動者及其家庭之間無所謂相互之間的聯系和約束問題。在市場經濟背景下，勞動者的勞動方式發生了深刻的變化。勞動力開始走進企業，在不同分工的工作崗位上去提供自己的勞動。無論是工商業勞動，還是服務性的勞動，都是如此。人們的勞動只是商品交易鏈條上的某種特定的勞動形式。他們從事的或者是原材料的采掘、原材料的加工、產品零部件的生產、產成品的組裝，或者是產品的包裝、產品的運輸、產品的銷售等。在這種市場環境下，企業也在不斷深化它們社會分工的角色。不同類型的企業、不同行業的企業以及不同地區乃至不同國家的企業，通過市場機制相互聯系起來，不斷地開辟著人類勞動的新領域，提升了勞動力財富創造的新途徑，并最終推動著社會范圍內更大規模的經濟增長，推動著勞動者家庭和全社會福利水平的提高。換句話說，人力資源在創造財富的過程中要獲取更多的成果，必須依據市場經濟的客觀規律，合理地配置到經濟和社會發展的各個領域、各個環節和各個崗位，即勞動力角色的優化布局，才能實現人盡其能，人盡其才，在主觀上追求自身利益最大化的前提下，客觀上也給社會的整體繁榮和財富積累奠定堅實基礎。

由此可見，將人力資源的創造力置于社會化的大環境中進行考察，其創造力的大小就不僅取決于他們自身的勞動能力，同時也取決于在社會的聯接關系中，不同的單個和局部的人力資源在社會分工合作的基礎上，保持一個合理的社會組織方式[1]。所謂組織方式，既包括人力資源在用工單位的內部崗位配置，又包括人力資源隨著社會產業和行業的分工變革，在不同單位、不同產業、不同行業間和不同地區的空間流動。需要指出的是。人力資源的組織方式形成機制與物質資源和財力資源的配置都會遵循著市場經濟的價值最大化原則來實現，但是，政府有能力通過制度和政策來影響這一實現進程和實現方式。從20世紀80年代末在我國改革開放政策帶動下出現的“孔雀東南飛”景象，以及近兩年來出現在地方政府間的“人才大戰”，都可以感受到政府機制對人力資源的流動產生的巨大效應。

2 京津兩市人力資源的聚集優勢

京津冀三地在地理關系上是一個非常緊密的互相聯系的區域。北京市和天津市基本被包容在河北省的地域范圍之內。但是，在現行的行政管理框架內，京津兩市又都具有各自鮮明的行政特征。它們不僅是國家的直轄市，與河北省同屬于三個平等的行政區劃，而且北京市又是國家的首都，是中央政府的所在地，天津市則是國家北方重要的工商業城市和港口城市。兩市雄厚的經濟基礎優勢、公共服務資源優勢以及行政管理優勢相較于河北省而言，無疑都是顯而易見的。

正是在這樣的背景下，京津兩市自新中國成立以來，尤其是自改革開放以來，在人力資源隊伍的建設方面占據了非常有利的地位，多年來積聚了大批各類層次的人力資源，在中高端層次方面尤為突出。對此，我們可以通過相關人口調查數據進行觀察。見表1。

表1 第六次人口普查京津冀和全國高中以上學歷占6歲及以上人口比例(%)

從表1的數據我們可以很清楚地看到，早在2010年，北京和天津兩市的人力資源中具有高中以上畢業的人口都顯著超過了全國的平均數，而河北省的各項數據卻低于全國的平均數。北京在專科、本科和研究生三個人群，分別為全國平均數的2.3倍、4.5倍和11.1倍，為河北省2.5倍、6.0倍和24.5倍。天津市雖然不如北京的優勢一樣強，但也為全國的平均數1.6倍、2.4倍和2.5倍。

在學術界考察人力資源存量的水平時，經常會使用人力資本的概念，并提出了兩個相關的主要指標，即“平均受教育年限”和“受教育年限總和”。有人綜合現有統計數據資料，對1995—2016年京津冀和全國的人力資本增長率進行了研究。經計算，受教育年限年均增長率和受教育年限總合年均增長率兩項指標的變動趨勢，北京市為1.75和4.46，天津市為1.81和4.29，均超過同期全國的1.57和2.22的平均增幅。而河北省只達到1.45和2.17[2]。這與前面的計算結果基本保持一致。

京津兩市人力資源的聚集優勢無疑對兩市的經濟社會發展提供了強大的支持。在可查到的數據范圍內，從2005—018年，北京和天津兩市的人均GDP在全國排名基本上都在前三甲的位置，且經常在第一位相互交換。2018年北京市以人均14萬元位列第一，天津市以人均12.1萬元位列第三。同時，我們還可以觀察京津兩市的產業結構狀態。2018年北京市的第三產業在產業結構中的比重達到81%，天津市雖不及北京，但也達到58.6%。在第二產業的比重上，天津市與全國的平均數基本持平，也遠高于北京市的18.6%。但實際上，具有高技術含量和高附加值的現代制造業已經是天津市產業結構中最核心的部分。以新能源汽車產量、服務機器人和工業機器人、集成電路產品、鋰離子電池、電子元器件和電子計算機等為代表的高技術產業(制造業)戰略性新興產業成為天津市現代產業的靚麗名片。這樣的人均GDP水平和產業結構的背后，反映的是什么？我認為，兩市的人力資源優勢所攜帶的技術、管理、信息知識以及教育、文化、醫療衛生等公共服務能力是功不可沒的。見表2和表3。

表2 2018年京津兩市的人均GDP排名

表3 2018年全國和京津兩市的產業結構(%)

3 京津冀協同發展對人力資源組織方式變革的迫切要求

京津冀協同發展戰略的目的在于下決心解決三地經濟社會發展長期以來不平衡的狀態，充分釋放京津兩市對河北乃至更大地區范圍的輻射帶動能力，推動該區域形成產業布局合理、公共服務均衡、人口經濟資源環境協調的新發展局面，在各方優勢互補、互利共贏的基礎上提升區域整體發展效率和功能，在國家經濟和社會可持續發展戰略中扮演更加積極的角色。

京津冀人力資源流動不平衡的問題早在計劃經濟時期就已經形成，其基本特征是河北省的人力資源單向流入京津兩市。但彼時的人口管理政策限制了大規模的流動，只有少量優秀青年通過讀書就業、入伍轉業的機會才能夠實現他們的流動愿望。改革開放以來，隨著人口管理政策的放松，打開了河北省人力資源急速流入京津兩市的大門。在他們當中，不僅有大量考入京津兩市的大學畢業生留下來就業，在河北本地就學的畢業生也千方百計尋找各種通道進入京津就業，還有一部分在職人員辭去河北的工作或通過工作調動到了京津兩市新的工作崗位。這些人中，既有獲得了京津兩市常居身份的人，也有一些以“北漂”的身份客居在那里。但是，無論如何，數以萬計的河北人都將自己的知識才干貢獻在了他們心儀的城市。由于京津兩市的工作機會對高學歷的人開放程度更高，因此，河北流入京津兩市的人群中，在研究生學歷中占比最高。必須承認，從個人的發展前途而言，他們的選擇無可厚非。但是，當我們從宏觀的角度來審視這種人力資源單向流動所帶來的區域發展扭曲現象時，有針對性地改變這種不平衡的流動局面，就顯得極為必要了。

在實現京津冀協同發展戰略中，關注人力資源組織方式變革的關鍵作用，主要基于這樣的邏輯：即人力資源不平衡對產業結構的區域合理布局是一個大的障礙，實現京津冀協同發展，必須以人力資源為支撐，著力解決好人力資源不平衡的束縛。

在京津冀大區域框架下謀劃產業結構的合理布局，根本問題在于如何將京津兩市的部分產業轉移至河北，或者是如何在河北催生新的產業，以有效提高河北經濟發展的能力，以加快縮小河北與京津兩市的差別。其實質是一個如何借助于京津兩市的優勢在河北打造新的發展動能問題。在長期的經濟發展中，河北的產業結構過于依靠自身的礦產資源，形成了一個龐大的以鋼鐵、水泥、煤炭、玻璃等重化工產品為主體的產業結構。到2013年國家提出去產能政策之前，河北的第二產業占到GDP的50%左右，傳統的重化工產業成為GDP和財政收入的主要來源。由于傳統重化工產業產能過剩及其引發的高耗能和高污染問題，中央政府不得不提出了以這類產業為目標的去產能、調結構政策。2013年中央給河北省確定了6643的去產能任務指標。即到2017年底，河北需壓減鋼鐵產能6 000萬噸，淘汰水泥落后產能6 100萬噸，削減煤炭消費量4 000萬噸，淘汰平板玻璃落后產能3 600萬重量箱。經過全省上下的共同努力，2017年9月，河北省宣布已經提起完成了上述去產能的任務。但是，去產能并非只是單向的，如果不能盡快增強發展的新動能，就無法保證去產能的確定性和可持續性。而獲得新動能的基本路徑就在于尋求技術創新，為新的產業生長和傳統產業的改造升級注入活力。這是近幾十年來內生經濟增長理論帶給我們最重要的結論與啟示，也是我國政府在深刻認識和總結國內外長期經濟增長經驗基礎上所提出的創新驅動發展和高質量發展戰略的重要依據。科技部長王志剛在2019年初召開的全國科技會議上介紹，中國的科技創新對經濟增長的貢獻率已經達到58.5%，研發人員總量預計達418萬人年，居世界第一，國家綜合創新能力位列世界第十七位[3]。很顯然，技術創新與產業升級都離不開人力資源的強力支持[4]。新的技術需要研發，這不僅僅是指原始性研發，即使通過技術引進途徑來建立一個新的生產項目，為保證生產工序的順利進行，為了提升產品質量，降低生產成本，也必須開展持續的研發活動。這就對科研團隊的組織提出了現實的要求。在另外一方面，新的技術應用和新的產業項目落地，對生產一線的人力資源也有了更高的要求。農民工、甚至是在結構調整中下崗的人員在新技術和新興戰略產業發展中難以發揮作用。因此，要保證河北省的結構調整真正到位，而不是僅僅去產能，就必須重視其人力資源的有效供給[5]。

鑒于前述分析所指出的情況，我們認為，面對京津兩市和河北省人力資源之間的差異，河北省只依靠自身現有的人力資源儲備不可能擔當起結構調整對創新發展的需求。實現京津冀協同發展的當務之急，有必要先做好三地間人力資源和技術轉移方面的大文章。就人力資源而言，三地之間長期以來的格局基本上屬于自由的單向流動狀態，所謂組織方式實際是在市場機制的主導下由企事業單位自發進行的。為加快形成京津冀協同發展的良好局面，變單向流動為多向流動，變自發流動為市場機制與政府機制相互協調流動，需要將人力資源組織方式納入到協同發展的整體戰略之中。

4 京津冀人力資源組織方式有效變革的難點

京津冀協同發展戰略是在中央政府的直接推動下實施的，在這個意義上說，它體現了一個不同層級政府間政策的決策與執行的關系。作為下屬行政組織，京津冀三地政府認真執行中央政府的決策，是各自義不容辭的責任。經過幾年來的共同努力，已經取得的初步進展證明黨中央和國務院所做出的決策是完全正確的。但是，也要客觀地評估這一戰略實施中所面對的困難，以更好地推動其進一步加快實施。從三地之間人力資源組織方式變革的角度而言，其難點主要來自于以下幾個方面：

首先，人力資源由京津兩市向河北的流動存在著客觀的限制條件。在當前的人事管理制度下，人的單位所有制基本上已經退出。雖然不少年輕有為的中青年與所在單位簽訂了工作合同，有一定服務期限，并將工資和福利待遇與之掛鉤。但總的來說，每個人都是具有相對靈活選擇權的自由人，包括不惜違約尋找新的工作單位。因此，除非本人的工作機會和興趣與現有單位存在著不可分割的聯系，未來京津兩市的人力資源是否能夠向河北省流動，應該是一個很不確定的問題。就是說，按照中央政府的政策，京津兩市、特別是北京市的某些企業、教育、文化、衛生等領域的實體需要向河北省境內疏解，這些疏解單位的職工是否會隨著單位的遷移，也會同時進行遷移，這還涉及到一些相關因素。一是子女的教育機會問題。長期以來，很多人從全國涌向北京和天津，并不是單純地要追求工薪待遇和工作機會，對子女教育的重視其實是最重要的考慮因素之一。在全國的教育不公平不僅表現在城鄉之間，也表現在不同行政區劃之間。河北省與北京和天津兩市盡管地緣密切相連，但是，在大學招生上卻存在著非常突出的機會不均等現象。在河北省境內優質大學教育資源太少，而北京卻集中了全國最好的學校和最多的優質學校。這使得河北省籍受過高等教育的人、尤其是具有博士學位的人大量落戶北京或者想盡一切辦法擠入北京，去為自己的下一代創造更好的前程。天津市的優質高等教育資源遠不如北京豐富，但相對而言，由于其人口規模基數小，在可供選擇的優質大學教育資源機會上，也顯示出遠比河北省更多的機會。這導致不少河北省的家長愿意通過購買天津房產的方式，將子女的學習地點轉入天津。實際上，教育資源質量的差異不只是反映在高等教育方面，在初等教育資源上也同樣如此。京津兩市的財政實力能夠保證其義務教育達到全國最好的狀態，包括硬件設施的建設和對優秀師資的吸引力。可以想見，當人們對京津兩市優質教育資源趨之若鶩的情況下，不可能設想已經進入兩市的人們會輕易放棄自己寶貴的機會。二是家庭生活問題。在京津兩市的已婚人士中，如果到河北工作，最大的可能是采取與家人實行兩地分居的生活狀態。自己單獨到河北工作，而配偶則留在京津兩市，承擔照顧家中孩子和老人的責任。目前已有一部分人事實上就處在這種兩地奔忙的生活狀態中。客觀地說，盡管現在京津冀的交通條件非常便利，但是，對于某些青年人來說，兩地奔忙的生活還是會感到力不從心。一旦遇到家人出現特殊情況，就會陷入在家庭和工作兩端無所適從的境地。時間久了，將使他們不得不重新做出新的工作定位。因此，要讓京津兩市的人力資源在京津冀協同發展的背景下，順利轉移至河北境內并不現實，他們的家庭生活重心不可能脫離京津兩市的范圍。

其次，三地政府間人力資源政策協調存在著政策和制度上的限制。京津冀三地之間是三個獨立的行政區劃，他們都具有獨立的經濟利益和政治利益。從向本轄區的居民利益負責的角度而言，每個地方政府都想要盡可能占有更多的資源，為轄區內居民提供更多更好的公共產品和服務，這樣的政府行為完全是正常的和可以理解的。基于人力資源在經濟和社會發展中的重要作用，為加快本轄區的發展，提升在區域內和全國的競爭力，三地政府都有權也有責任為優質人力資源的進入及使用提供與其權力相當的政策和制度。事實上，北京市政府因為人口過于膨脹帶來的“城市病”，對于外來人口的進入早已采取了嚴格的限制措施。雖然許多落戶北京的企業和單位對人力資源有著強烈的需求，但是，受制于北京市的限制性政策和制度，不得不實行靈活性用工合同辦法，以至于在北京形成了規模龐大的“北漂族”群體。而在另一方面，北京市對高端人才則“網開一面”，具有符合規定學歷、學位的人只要能夠找到接收單位，獲得工作合同，就可以攜帶落戶北京，獲得正常的北京市民所擁有的各項權益。天津市也同樣實施了類似的人口管理制度。但相對來說，進入天津市的通道要比進入北京市的通道更加靈活多樣。比如，前述外地人能夠借助于購買天津市住房的方式，將戶口轉入天津，而不一定受到年齡和學歷的限制。在河北省，目前常住人口規模7 550多萬，排在全國前9名，略超出戶籍人口規模。由于經濟和社會發展的需要，河北省對人力資源一直表現出渴求的狀態。近年來，從省委、省政府到企業事業單位，都對引進或招聘優秀的人才給予了很高的熱情。但是相比較來看，河北省對優秀人才的吸引力還顯得功力不足。從每一屆的國家及科學技術獎勵到國家重點實驗室、國家一流學科、千人計劃人才、長江學者、杰出青年等有權威顯示度的高端人才項目和成果，在全國的排名都非常缺乏，與一個人口大省的地位極不相稱。究其原因，不能不說與河北省自身的經濟實力及其相應的人才待遇和工作條件的保障有限具有直接聯系。因此，京津冀三地的人力資源流動和更加高效的使用，需要解決的一個基本前提條件就是要正確面對協調好三地人力資源現有政策和制度方面的差異。

5 促進京津冀人力資源組織方式有效變革的對策建議

通過分析京津冀人力資源的規模與結構及其協調分析的難點，我們認為實現京津冀三地人力資源組織方式有效變革的重點目標群在于以大學本科為起點的高端人才身上。為此，提出以下對策建議：

第一，切實打破行政區劃對人力資源流動的限制。2019年12月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，文件中就促進人才資源的流動提出了進一步深化改革的要求。這對促進京津冀之間人才流動局面的形成具有非常重要的指導意義。京津冀協同發展不是京津兩市向河北單向轉移產業和提供其它支持的過程，而是一個資源共享和利益共享的跨區域合作發展過程。這樣的超行政區劃發展戰略在未來必是一個令人期待的多贏結果。京津兩市只有超越短期利益得失的計算，才能真正創造出協同發展戰略的可觀紅利。習近平總書記在多次關于京津冀協同發展的座談會上強調指出，要“打破自家‘一畝三分地’的思維定式”，跳出“一城一地”得失來思考發展路徑[6]。因此，三地政府需要提高政治站位，切實立足大局，謀劃長遠，打破行政區劃的壟斷，為人力資源的整合與流動提供京津冀一體化的發展舞臺。這就要求原來建構在行政區劃基礎上的人力資源管理機制進行新的塑造。建議三地政府建立與之相關的聯席會議機構，系統梳理目前的各地人力資源管理政策和制度，探討打通三地間人力資源整合流動的突破口。鑒于客觀存在的行政區劃建制實際情況和徹底解決問題的難度，我們認為可以優先考慮對京津兩市、尤其是北京市高層次人力資源流向河北工作的人員，采取待遇從優、靈活共享、鼓勵長期落地的管理機制。所謂待遇從優，就是要保證這些人員的物質待遇及其相應的社會保障水平不低于京津兩市的水平，并享受河北省及其地方政府提供的福利待遇。所謂靈活共享，是指京津冀三地對高層次人才實行靈活的用人制度，允許就職于京津兩市的科技、教育、醫療、文化和企業管理等領域的高層次人才在河北境內開展深度合作，其成果可隨著實際服務單位的情況確定所有權和相應的報酬。所謂鼓勵長期服務，是指對于在河北境內能夠大有用武之地的京津兩市高層次人才，可以通過保留其及京津兩市居民公共服務待遇的(特別是子女教育)基礎上，能夠在河北境內服務至少5年以上，甚至是終身在河北扎根。

第二，加快探索京津冀之間多元化的協同發展之路。京津冀人力資源的整合與流動說到底是以工作崗位來托底的。無論是哪一個層次的人力資源，無論他們是否關注工作報酬的多少，有一點是共同的，即需要有一個適于自己的有吸引力的工作平臺，希望能夠讓自己的潛力在工作中展現最大的價值。從京津冀協同發展的政策環境和未來的發展方向看，這樣的工作平臺可以通過兩種辦法得到實現。一是京津兩市企事業單位向河北的轉移。根據京津冀協同發展規劃綱要的內容，京津冀協同發展戰略的一項核心內容是要疏解北京的非首都功能，解決北京的“大城市病”問題，為全國“城市病”的治理提供示范。這個疏解過程已經進行了5年，在控增量和疏存量方面都取得了一定成效。2019年上半年，河北省承接京津基本單位233個。其中法人單位44個，產業活動單位189個；京津產業轉移項目投資增長12.5%[7]。但是，標志性的疏解項目還不多。為此，國家發改委主任于2019年2月專門發表文章，要求“以創新機制、完善政策為抓手，持續推進北京非首都功能疏解工作。從引導和倒逼兩方面發力，通過市場化機制和法治化手段，推動形成疏解內生動力機制”[8]。二是在京津冀企業和公共服務領域創新合作方式。要充分發揮京津兩市優質的品牌和人力資源優勢，在投資、項目研發、技術轉移、科研工作站、醫生和教師專業培訓、研究生聯合培養等方面，制訂切實可行的有利于河北省補短板的合作規劃，并建立合作檔案，考核合作成果。要堅決克服形式主義，注重合作成效及其在相關領域的應用推廣，防止出現雷聲大、雨點小的應景式合作，以免浪費寶貴的時間和財力。

第三，構建政府與市場相互協調的人力資源組織方式變革的支持體系。京津冀協同發展是由政府發起的一個區域性結構調整的行政性戰略安排。這是中國特色的社會主義制度在區域經濟社會發展中作用的一個具體體現。如果沒有中央政府的大力推動，只靠三地政府之間的意愿和能力進行協調，在三地間發展差距過于明顯的背景下是難以實現的。因此，正視政府的政策引導、激勵對三地間人力資源整合與流動的功效，不斷完善相關的制度和政策，具有重要意義。但值得注意的是，人力資源在京津冀三地之間的整合與流動，不能忽視市場機制的作用。因為人力資源的流動本質上是一種市場現象，試圖完全用簡單的行政管理辦法替代市場機制的作用，難免會發生失靈甚至失敗的問題。因此，構建一個政府政策與市場機制相互協調的支持體系是長期解決問題的必要選擇。我們的建議是，政府主要圍繞企業和公共服務機構的轉移以及企事業單位間的合作制定優惠政策，包括稅收減免優惠、配套設施建設投資、土地價格優惠、銀行貸款貼息等，鼓勵京津兩市的企業和事業單位優先選擇河北省縣市落戶，給予河北省境內的科研、高校和醫療機構在引進京津兩市優秀人力資源時以相關政策的配套。而京津兩市人員是否愿意跟隨企事業單位一起進入河北省境內工作，以及那些已經來到河北工作的人員是否會長期留在新的單位長期工作，則可以將選擇權交給個人，讓他們根據自己的實際情況進行判斷和取舍。而愿意或已經來到河北工作人員，可以在職稱評定、招收研究生、單位工資總額的控制等方面給予其適當的寬松環境，在個人所得稅扣除方面也可享有比照京津兩市現有水平的辦法。