防風險促實效充分發揮動態監控體系作用

◎文/張 鈺

天津于2009年開展預算執行動態監控工作，建立了覆蓋市區兩級的監控模式，共有4246家預算單位納入監控范圍，監控覆蓋預算單位零余額賬戶資金和部分市對區轉移支付資金。形成了具有天津特色的10類40余項預警規則，并按照風險等級建立了紅、橙、黃、藍四級預警體系。通過開展預算執行動態監控，對防控財政支付風險，保障財政資金規范、安全、高效運行起到了積極促進作用。

一、主要做法

（一）加強制度建設，規范預算執行動態監控工作流程

為進一步規范預算執行動態監控工作流程，天津不斷完善預算執行動態監控制度，確保監控工作制度化、規范化。

1.制定管理辦法。印發《天津市市級預算執行動態監控管理辦法》，作為市級開展預算執行動態監控工作的指導性辦法，明確了監控內容、監控方式、違規處理方式和各部門主要職責。

2.編寫操作規程。印發《關于印發進一步推進預算執行動態監控工作方案》，從內部規程、監管互動、技術支撐和監控力度等方面作進一步規范。

4.開展工作督查。印發《天津市區級財政預算執行動態監控工作考核辦法》，堅持全市工作“一盤棋”思想，對區級預算執行動態監控工作提出明確要求。豐富對區級財政督查的形式，加大督查力度，擴大覆蓋范圍，切實采取措施支持和引導下級財政部門開展監控工作。

（二）健全工作機制，強化事前、事中、事后實時監控

天津預算執行動態監控工作從事前監督、事中控制和事后跟蹤的全過程實時監控角度出發，建立了“風險預警，問題推送，信息反饋，分析報告”的工作機制，防范和控制財政資金風險，促進財政資金安全、規范、高效運行。

1.細化預警分級。根據違規嚴重程度，將預警指標分為紅、橙、黃、藍四級預警，并按照預算執行管理相關流程，分級處理各類監控問題。其中，紅色預警為自動止付類，由系統自動預警并阻止；橙色預警為人工審核類，由系統自動凍結并由相關人員進行人工審核；黃色預警為統計分析類，由監控人員針對支付數據進行分析，發現疑點后進行記錄并核實相關情況；藍色預警為流程督辦類，針對各流程環節設置時間節點，超時提醒相關責任人及時操作處理。

2.問題智能推送。充分發揮天津預算執行動態監控系統實時導入、智能預警、綜合查詢、跟蹤分析的主要功能。提供報表及操作日志職能查詢功能，實現每一筆資金從指標、計劃、支付、清算的每個流程節點的操作的系統留痕，并進行跟蹤查詢，提示相關責任人進行操作，強化對預警結果及趨勢以圖表形式進行提煉、分析、歸納，更直觀反映監控效果，實現對指標使用、計劃批復、資金支付等數據在國庫部門和支出處室的動態共享，為及時發現預算執行和管理過程中存在的問題提供參考依據，提高預算執行效率。建立區級動態監控工作微信交流群，形成常態溝通機制。堅持問題導向，關注區級財政支出動態，加強對區級動態監控工作的日常監督指導。

3.加強數據分析。一是建立支出月報制度。緊密結合財政支出重點和改革動態，2019年新增區級電子化改革進程和差旅電子憑證網上報銷試點情況，共涉及13類報表，多維度反映天津財政支出情況和重點改革工作動態，2019年共報送月報12期。二是建立預算執行情況通報制度。定期形成預算執行情況通報材料，由各支出處室向分管預算單位通報，嚴格預算約束，提高預算單位資金使用規范性。三是深入課題研究。堅持創新導向，撰寫專題調研報告，探索預算執行動態監控新方向。課題《預算單位財政資金管理質量考評體系研究》獲得天津2018年財政課題調研優秀調研成果獎。課題《防風險、促實效 充分發揮動態監控體系作用》獲得天津2019年財政系統“我為財政改革獻一計”創新競賽一等獎。

（三）完善預警規則，保持預算執行動態監控工作實效

1.緊跟政策要求。按照財政部《關于加強對公款違規購買名貴特產資金支付行為監控有關事項的通知》（財辦庫〔2019〕47號）要求，新增“公款違規購買名貴特產”紅色預警規則，將支付摘要中出現“高檔煙酒、珍稀藥材、天價茶葉、名貴木材、珠寶玉石、名瓷名畫”的予以強制止付。

2.監控個人消費。自2019年1月1日起，天津市市級預算單位全面應用公務卡管理系統，將個人公務消費信息納入監控范圍，打通了財政資金監督的最后一公里。為落實天津公務卡管理制度改革最新要求，增加“禁止從零余額賬戶回補單位公務卡”規則，減少財政資金“體外循環”風險。

由上述實驗得出，亞硝酸鹽替代效果最好的發色劑為紅曲紅，最優的發色劑復配組合為紅曲紅與蛋黃粉以1∶2復配，因此選取最優的這2組替代品，添加量均為0.008%，進行光穩定性實驗。由圖6可知，將肉脯暴露在光照條件下11天，紅曲紅組的肉脯紅度值遠高于其他組，說明紅曲紅的發色性及光穩定性均優于其他組。紅曲紅與蛋黃粉復配組的紅度值在4天之前高于亞硝酸鹽，但在6天之后的紅度值則低于或接近亞硝酸鹽，因此，紅曲紅與蛋黃粉以1∶2復配的穩定性低于亞硝酸鹽。

3.配合差旅改革。自天津啟動差旅電子憑證網上報銷工作后，將差旅報銷納入監控范圍。結合天津推進差旅網上報銷改革總體要求，自2019年6月1日起對試點單位增加“差旅報銷支出應履行網上報銷程序”的預警提示，有效推動差旅網上報銷平臺真試真用。

隨著我國進入新時代，國家治理體系提出了新要求，要求建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2019年11月8日，天津市委全面深化改革委員會召開會議，審議《關于全面推進預算績效管理的實施方案》，市委市政府也提出解決項目超概算問題的要求。這就要求新時代的預算執行動態監控工作要圍繞預算績效管理，從“不出事”到“辦好事”，對預算執行過程進行評價，及時糾偏，保證資金使用效率。

二、存在問題

（一）資金挪用存在風險

部分單位在預算執行和編制中仍存在著“兩張皮”的現象，預算編制過程中所列的資金支出項目，在預算執行過程中被挪作其他用途，特別是存在將項目資金挪用作單位其他支出的現象，導致項目支出資金使用未落到實處，預算執行控制的剛性不足，導致預算管理的嚴肅性受到影響。

（二）項目資金執行率偏低

部分單位存在項目資金執行率偏低的問題，在項目預算編制時沒有真正與經濟社會發展、政府戰略部署及單位實際情況相結合，只是根據以往經驗照搬照抄，或是簡單分析后依照主觀評估而定，缺乏前期的詳細調研和科學測算，導致執行過程中預算調整幅度較高，與實際需要脫節，一定程度上造成財政資金積壓，影響財政資金的使用效益。

（三）缺乏資金使用獎懲機制

預算執行的進度快慢與資金使用效益的高低對第二年預算編制并無太大影響，沒有將預算執行過程中的資金使用效益進行打分并與第二年預算掛鉤。預算編制和責任管理未結合動態監控結果，目前僅將動態監控結果進行簡單信息反饋和情況通報，并未發揮其在激勵方面的作用。

三、優化措施

結合財政部相關規定和天津實際情況，堅持問題導向，深入預算單位和區級財政開展調研，加強對當前存在問題的根源分析和解決途徑探索，提出一系列優化措施。

（一）進一步完善監控手段

1.實現數據共享。基于財政核心業務一體化系統，將預算指標、用款計劃、資金支付、單位賬務、資產管理、政府采購、會計核算的數據納入監控范圍，實現財政監管鏈條的延伸。

2.加強定期通報。加強市級重點項目執行監控，督促進度偏慢的部門分析原因、積極整改。密切跟蹤各區預算執行進度，嚴格執行按月通報制度，根據支出進度、盤活存量等指標考核排名，對排名靠后的單位進行通報。

3.有機結合系統預警和現場核查。對于監控系統發現的重大疑點或普遍性、趨勢性問題，委托第三方通過查閱賬目、約談單位等方式進行實地核查，切實提高核查效果。

（二）進一步優化系統功能

1.拓展系統功能綜合化。不同權限的用戶可以通過監控系統定制個性化的監控指標和圖表，為財政資金流量和流向提供多維、綜合的分析；還可以根據不同需求對數據進行深層次挖掘、分析和比對，及時快捷地為領導決策提供參考。提升監控系統線上審核處理智能性。增加文件依據、預警問題處理申請等附件上傳功能，提高線上預警數據全面性和人工甄別便利性。

2.加強分析展示功能。建立基本分析、趨勢分析和專題分析，包括項目支出規律、預算執行進度、資金結余規模等，并且以圖表等豐富的形式展現，使監控效果更為直觀明了。結合財政工作重點，反映“三公”經費等重點公務支出的情況。

3.建立預警規則調整機制。梳理審計報告、財政部門制發的相關文件，在現有規則體系上及時調整、修訂、補充、完善，提升動態監控工作效能。針對財政工作重點，如“三公”經費等重點公務支出、結余資金管理、重點項目績效管理、加快預算執行進度等工作，細化預警規則。建立更加嚴格的存量資金清收機制，切實加快資金使用效率。

（三）進一步加強監控結果運用

1.擴大監控范圍。將中央轉移支付、市對區縣轉移支付、預算單位實有賬戶資金納入動態監控范圍，進一步將動態監控工作向縱深發展，最終實現“全覆蓋”。

2.加強內部聯動。與業務處配合形成合力，對執行效果偏離預期的單位暫緩撥付，并定期將發現的問題和情況向有關局領導匯報，起到參謀助手作用。

3.整合外部力量。通過與人行、稅務、審計、監察部門的密切合作，確保財政資金安全、規范、有效使用，共同站好資金安全“防衛崗”。建立財政與主管部門監控互動平臺，及時處理發現的違規問題。對接建設單位項目管理系統，實時掌握評審、采購、執行一手數據，實現全過程精細化管理。

從2009至2019年，十年時間，動態監控的目標已不僅是資金，更多的是管理。監控，就要有的監，控得住，依靠的不僅是一個人、一個部門的分頭行動，需要各部門聯合起來通力合作。建立“全方位、全過程、全覆蓋”的管理模式，打造事前、事中、事后閉環系統，充分發揮動態監控體系作用。