政府治理視野下的公共服務供給創新

許天貝

（哈爾濱商業大學財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

一、緒論

（一）研究背景

自改革開放至今，我國在提供公共服務上愈加科學、合理和規范，無論是質還是量都有顯著的提高。這些都為中國政府不斷的創新公共服務的供給打下了牢固的現實“地基”。

（二）公共服務

公共服務應該是一國政府為一定區域的公民供應的用于滿足其共同需求的公共物品與公共事務，提供的既包含實物產品也包括無形服務。公共服務是建立在合作基礎上的，強調的是保障公民的權利和服務于公民。提供公共服務是政府的職能，是公民獲取公共產品的過程，包含對公共服務的監控、獲取、資助和授權。

（三）新公共服務理論

公共管理者是不是企業家，效率先行還是公平先行，是“顧客”還是“公民”，這三個方面新公共管理理論進行了批判和超越。[1]

新公共服務有七大原則：一是服務而非掌舵；二是公共利益是目標而非副產品；三是有策略的思考，行動民主化；四是服務于公民而不是顧客；五是責任并不是單一的；六是重視人而不只是生產率。七是超越企業家身份。

新公共服務理論的引入，使公共利益和民主的價值被社會密切關注，是一種更符合當今社會也更有利于政府進行公共管理的新理論。

二、現狀

（一）公共服務總量不斷增長

各級政府以滿足公民對公共服務的需求為首要目標，盡可能多的提高對公共服務的供應量。在當今中國，中央與地方政府重點發展科教文衛、社保等公共服務，全方位的公共服務體系已經初步形成，公共服務的總量已大大增加。

（二）公共服務水準不斷提高

隨著中國社會和經濟發展水平的穩定上升，體現公共服務水平的一系列指標不停上升，政府提供公共服務的水平也一直上升。許多有決定意義的指標都已越過發展中國家和世界平均水平線，與中等收人國家水平線持平；總的來說，我國政府提供公共服務的水平和經濟社會發展階段總體吻合。

（三）各級政府持續摸索提供公共服務高效的供給模式

中央和地方政府為了滿足人民對公共服務日漸增多的需求，都加快公共服務供給領域的改革節奏。對政府全面轉型產生了重要的影響作用。近年來，各省市縣政府紛紛提出要建設服務型政府的目標，很大程度上影響著政府的全方位轉型。

三、問題

（一）提供公共服務的決策未能有效體現公民的需求

如今，大部分的公共服務并不是根據公眾的真實需要來供給的，而是根據政府的利益和想法來控制，提供公共服務的決策不能體現公眾的需要和偏好。另一方面，公民與政府對比之下是處于決策中的弱勢地位，由于公民反映需求的渠道不多元、獲取的信息不對稱等原因使得在公共決策之中不能體現公民的有效需求。各級政府在現有的供給機制中的決策過于單向和強制，其他供給主體參與度低，決策缺乏民主性與科學性及科學有效的評估。

（二）公共服務的供給模式單一

政府是供給的唯一主體，在供給理念的確定、制度的制定、資金的來源和提供服務等多個階段，一直是主導地位，公眾和市場等多元主體被排擠出局。現階段，我國公共服務的供給多數還是這種模式，政府大包大攬公共服務，政府壟斷公共資源主宰公共服務供給。隨著民眾日益增長的對公共服務質與量的需求，我國財政已經無法提供強力的支持。這使政府在提供公共服務方面依然承擔著許多不該做和不能做好的事務。

（三）公共服務的供給越位、缺位和錯位并舉

一是政府、社會和企業三種主體供給分工的不準確，主體之間存在越位、缺位和錯位情況。其次，各個層級政府之間對于提供公共服務的職責限定不清晰，中央與地方政府之間在對事權的劃分上“不清不楚”。事權的一層層向下轉移導致中央和地方政府之間、地方各層級政府之間都出現事權錯位的現象。中央掌握著財政大權，與地方政府存在財、事兩權不對等的狀況，從而影響了提供公共服務穩定性和有效性。由于公共服務領域有利益驅動，政府、企業和社會力量紛紛爭先和過度供給；而在回報見效慢甚至毫無利益可圖的公共服務領域供給就出現明顯的不足，存在著一定程度的缺位現象。[2]

（四）公共服務的供給不公平、效率低

當前，政府在提供公共服務的主體中占主導地位，供給的手段和力度太過強勢。政府及相關公共服務機構全盤負責公共服務的生產、監督等工作，表現出高度的垂直一體化的組織架構。政府這種壟斷式提供公共服務使其失去了競爭的動力，會進一步導致公共服務機構供給低效率、品質難以提升。[3]在我國，公共服務的供給出現十分嚴重的地區和城鄉不平衡。東部、西部、中部地區由于經濟水平的差異造成三者在公共服務供給水平上也有很大不同。在對農村及弱勢群體提供公共服務時有供給不到位和供給水平低等特點，甚至遠低于給城市居民提供的水平，并且不同地區的農村之間公共服務的供給也存在不平衡的情況。

（五）公共服務的供給監控體制不完善

隨著我國經濟體制的不斷改革和深化，公共服務規模也不斷放開和擴大，供給主體逐漸呈現多元化趨勢。各主體介入的動因和提供服務的質量和能力參差不齊，因此，關于公共服務供給的監控變得尤為重要。

四、對策

（一）加強公民參與供給決策

創新公共服務供給的決策體制的根本是以公民需求為目標，促成由“供給側”向“需求側”的轉換，讓公共服務能切實惠及百姓。[4]公共服務的供給決策要求能反映公民的需求，要重視并暢通多元利益主體的表達渠道，尤其是著眼和保障弱勢群體的益處和需求，提高為農村和不發達地區共計公共服務的強度。同時，應提高公民參與供給決策的熱情，暢通政府與公民的溝通渠道，認識公民對公共服務的真實需要。

（二）打造“多中心”供給模式

要實現對公共服務供給的多樣、高效和公平就必須轉變供給只有政府這一單一主體的現狀，豐富供給主體的多元化。[5]公共服務應由政府、市場和其他非政府公共組織共同提供，供給模式由“單中心”向“多中心”轉變，加快公共服務的社會化進程。在提供公共服務的多元主體間要建立相應的市場競爭機制，這樣更加有利于提高其經濟效益和供給質量及普及面的擴大。政府應增加對公共服務供給的財政支出，堅持以政府為核心，多種力量共同治理，提高社會和市場等多種力量的參與度，通過多元主體間的良心競爭機制，體現各自的相對優勢，廣開和暢通高效提供公共產品和公共服務的渠道，精準高速的讓公眾對公共服務的多元需求得到滿足，使新時期國家發展的果實更多的惠及人民。

（三）明確公共服務的供給主體間職責，落實精準供給

降低無效的供給是供給側結構改革核心的之中之一，公共服務可以使用信息化手段進行智慧、準確的提供。公共服務的供需錯位現象可以通過精準識別和供給等措施大大減少，以便讓公共服務的提供更加到位，進一步降低無效供給目標的數量。[6]政府與其余的供給主體間要明晰權責、各司其職。從政府角度說，應梳理清楚事權與財權的關系，在做到提供公共服務基礎的職責之外，對于其他主體可以供給的，就交給其他主體去做。根據公共服務特性，提供有差別的供給模式，對市場等其他主體進行監督和引導是政府更需要做的事情。隨著各種制度的不斷完善，政府應做到與多元主體協同供給，保持提供公共服務這一職責的相對均衡，以達到拓寬公共服務領域的目的。

（四）調整公共服務的供給結構，增強其均衡發展

肯定在提供公共服務中政府的“核心供給者”地位。所謂“核心供給者”，是指政府在公共服務供給方面，需要承擔基礎性、事關民生的重大項目，而從缺乏優勢的經營和競爭性領域抽身，真正實現“政府管政府的、市場管市場的”，從而提供更高質量、高效率的公共服務。[7]政府若想在全社會合理的調控公共服務的資源、避免方向錯誤和浪費等現象發生就必須精準掌握公眾對公共服務的需求狀況。現如今在新時代的背景下，公民對公共服務的需求隨著社會變化出現很明顯的變化，對科教文衛和社會保障等各種公共服務的需求量大大提升。然而，現下各級政府為本轄區內居民提供公共服務的質量和種類多是按照其主觀偏好和供給能力來的，而不是居民的真實和客觀需求。[8]要注重地區和城鄉差異，依據其各自的特征，在兼顧效率和公平等原則的情況下，持續增加公共服務的覆蓋面，更多的向公共服務供給質量和效率低下的中西部和農村地區傾斜，促成基本公共服務的全民惠及這一目標的實現。

（五）創新公共服務監管機制

首先是要強化政府的監督和管理責任。公共服務供給模式的轉變，改變的是政府承擔責任的方式而不是代表政府不再需要承擔相應的責任。在公共服務的供給逐漸向社會和市場靠攏的過程中，加強政府監管的職責是必要的，配合科學高效的各種管理手段和管理方式，逐步建立和完善公平公正、開放統一的新型公共服務監管機制。同時，要加快開展科學追責機制的建立工作，對于行政人員在提供公共服務方面出現的失職現象要追究其責任。其次是要依據現代社會的開放性和多樣性，及時調整政府的職能模式，由封閉式政府轉變為透明型政府，加強公民參與度，使公共服務的供給可以及時高效的被公民監督。再次是建立健全相應的法律法規，為公共服務供給的創新提供可靠的制度約束和保障，使政府能夠持續有效的監管公共服務供給，保證公共服務供給的及時和有效。加強對公共服務供給的事前監督、日常監督和事后監督，保持監督的獨立性，確保監督主體行政職權不受掣肘，才能使其勇于監督、敢于提出異議。

五、結語

在公共管理活動中，政府的角色定位應由“統治”轉換為“服務”，治理的路徑應由“政府主導”轉變為“社會主導”，未來公共事務社會化管理的重要標志應是服務型政府，政府旺盛生命力的源頭將是公共服務。政府的根本是服務，服務的核心在效率，服務的目標在效益。在如今全面建成小康社會的決勝階段，深入探討公共服務的供給機制在國家現代化治理體系中的地位和定位變得更加重要。完善公共服務的供給體制，完成公共服務的共建共享，更加出色的滿足公眾對公共服務的需求，為國家現代治理體系和治理能力提供充足的動力。