治病，須治“內部人控制”

鄭志剛

一些外資金融機構的持股比例上限已經允許突破50%。讓來自本土的民資持有更高的比例，既符合競爭中性的原則和慣例，又有助于從根本上化解中小銀行的治理危機

內蒙古包商銀行的接管事件以及遼寧葫蘆島銀行、山西晉城銀行等的擠兌風波，應該說只是一段時期以來我國中小商業銀行治理危機的縮影。那么，我國中小銀行治理危機的制度根源是什么？又有哪些相應化解危機的途徑呢？

放寬主要民資股東的持股限制

中小銀行目前流行的股權構架，是數家甚至十多家持股比例相同、接近的非國有資本成為主要股東。以晉城銀行為例，其前十大股東持股從3.43%到9.58%，沒有一家超過10%。其中，第一大股東中融新大，持股比第二的山西聚源煤化僅多了3個百分點。在這樣的股權構架下，主要股東通過參股與銀行建立密切的銀企關系的考量，顯然多于作為股東參與公司治理、提升銀行績效的動機;持股比例均不高，且彼此接近的主要股東在監督經理人問題上，一方面影響力有限，另一方面相互搭便車傾向嚴重，由此導致內部人控制問題嚴重。

英美等股權分散結構下，公眾公司通常面臨的經理人內部人控制問題，在我國中小銀行上述近似的股權構架下重現。這一定程度上，與監管當局在股份制商業銀行的股權結構設計中，鼓勵數家持股比例較低且接近的民資背景投資者，共同成為相互制衡的股東，以防范銀行控制權喪失，進而引發可能的金融風險的設計理念有關。盡管這樣的初衷無可厚非，但事與愿違的是，上述股權構架往往成為內部人控制問題的溫床，這是導致治理危機十分重要的制度根源之一。

如果說，分散股權結構下內部人控制問題，是我國中小銀行與英美上市公司共同糟糕的一面，那么，我國中小銀行上述股權結構更加糟糕的一面是，數個主要股東和管理團隊之間，以及主要股東之間容易形成合謀，進行關聯交易，使管理團隊和少數股東從中受益，而使其他外部分散股東的利益受到損害。

理論上，如果存在持股比例較高，因而（對做出錯誤決策的）責任承擔能力更大的大股東，由于從監督管理團隊提升企業績效中所獲得的收益，足以覆蓋所付出的監督成本，與其他外部分散股東相比，該股東將有更大的激勵來監督經理人。公司治理通常面臨的，股東之間在監督經理人問題上的免費搭車問題，由此得以緩解。因此，我國中小銀行股權結構設計的調整方向上，我們鼓勵，通過混改，使主要股東持有更大的比例，使其在公司治理中有激勵，更好地扮演積極股東的角色。在民資作為銀行第一大股東的持股限制上，也許可以采取更加開放和包容的態度。畢竟，一些外資金融機構的持股比例上限已經允許突破50%。讓來自本土的民資持有更高的比例，既符合競爭中性的原則和慣例，又有助于從根本上化解中小銀行的治理危機。

使主要股東持股更高以更好扮演積極股東角色，并不意味著形成“一股獨大”的股權結構，而是形成在主要股東之間權力制衡的結構。

一個“一股獨大”下爆發治理危機的反例，是2019年5月被接管的包商銀行。包商銀行的股權結構中，歸屬明天集團的機構股東有35戶，占全部79家機構股東的44%，持股比例高達89.27%。由于集中的股權結構，股東大會完全成為明天系主導的決策機構。用前包商銀行接管組組長、現任國開行副行長周學東的話說，“股東大會‘形式化或‘走過場，成為大股東干預和掏空包商銀行的合法外衣，股東監督機制名存實亡。”從2005年到2017年5月專案組介入上訴案件，包商銀行僅大股東占款就累計高達1500億，每年的利息就多達百億元。包商銀行長期無法還本付息，“資不抵債的嚴重程度超過想象”。

因而，對于中小銀行股權結構設計的一般思想是，既不能股權相對分散，甚至太分散，沒有股東愿意提供監督經理人的“公共品”，讓其他股東搭便車;也不能讓股權太過集中，使銀行所吸收的存款成為大股東取之不盡、用之不竭的“提款機”。一個合理的股權結構，是鼓勵主要股東持股比例增加，以增加其責任承擔能力，避免搭便車行為，同時盡可能在兩到三個勢均力敵的股東之間，形成股權制衡，避免在“一股獨大”下形成的超級控制權和之后的掏空行為。

鼓勵混改避免國有股一股獨大

對于國有控股的城商行（股份制商業銀行），則需要通過引入民資背景的戰投進行混改，形成股權制衡的治理構架，避免因國有股一股獨大、所有者缺位而引發的內部人控制問題。一些國有控股的城商行，在近年來爆發的銀行治理危機中同樣無法得以幸免。理論上，這些國資背景的銀行，有控制性股東自覺承擔監督經理人的職責，并不會像股權分散的結構下股東之間相互搭便車，導致監督經理人這一公共品提供的缺乏。甚至，很多銀行董事長，往往由在中國扮演特殊治理角色、發揮獨特作用的黨委書記兼任。然而，這些銀行依然公司治理危機重重。

一個典型的例子是恒豐。從股權結構看，持股該行19.4%的第一大股東是煙臺藍天投資，第二大股東是持股12.4%的新加坡大華銀行，第三到五股東持股比例均在10%左右。如果是普通的商業銀行，上述制衡的股權結構原本具有合理性。然而該行的問題很大程度上來源于，董事長以往/任上行政職級高于大股東。例如，前董事長兼黨委書記蔡國華，在空降之前是煙臺市委常委、副市長兼國資委黨委書記，這顯然不是煙臺藍天投資（煙臺國資委100%控股）可以有效監督的。由于上述制度設計上的缺陷，盡管存在大股東，但由于所有者缺位，不可避免地導致所謂的中國式“內部人控制問題”的出現。因此，類似該行的國資背景銀行出現治理危機，同樣不是偶然的。

同樣是中小銀行的內部人控制問題，引發的制度誘因不同。晉城銀行的案例中，是股權分散導致股東之間相互搭便車，有效監督不足，導致的內部人控制問題;恒豐案例中，是國有股為第一大股東，由于所有者缺位導致的內部人控制問題。對于前者，我們應該鼓勵主要股東持有更高比例的股份，使相關股東有激勵履行大股東設定的監督經理人的職責，扮演積極股東角色;而對于后者，應該鼓勵通過國企混改，引入盈利動機明確的民資背景的戰投，形成制衡的股權結構，以解決所有者缺位下的監督無效問題。

增強董事會獨立性懲罰失職獨董

增強董事會的獨立性，使沒有嚴格履行職責的獨董不僅遭受聲譽的懲罰，而且受到足以心動的財務處罰。

由于獨董需要在關聯交易、抵押擔保等重要涉嫌損害股東利益的問題上出具獨立意見，因此，獨董的引入在客觀上增加了信息的透明度、內部人損害股東利益的成本;與此同時，不同于存在職業依附的內部董事，更在意市場聲譽同時更加獨立的獨董，在挑戰管理層決策的成本往往低于內部董事，更有可能在損害股東利益的相關議案表決中，出具否定意見。因而來自外部，身份獨立，注重聲譽的獨董，成為制衡內部人控制的重要力量。目前，大多數商業銀行并沒有上市。這一方面缺乏資本市場、證券監管當局的外部監管;另一方面，包括獨立董事在內的內部控制制度、外部審計制度不完備，是中小銀行治理危機爆發的制度誘因之一。

鏟除監管腐敗增強銀行透明度

鏟除監管腐敗，加強中小銀行的監管，增強銀行的透明度，將銀行業務置于嚴格的內部控制、合規的外部審計體系下。不同于非金融企業融資活動是為了業務的開展，金融企業的融資（服務）成為其業務本身。因而，銀行發放的每一筆貸款都涉及基本的投資回報問題，屬于廣義的公司治理范疇。因而，銀行的業務開展，很大程度上成為無數具體公司治理事務的綜合。銀行會計審計的重點，不僅僅是確保股東投資收回、獲得合理回報，要同時保障包括儲戶在內的間接投資者的權益。在上述意義上，成為金融企業的前提條件，是需要建立比普通公眾公司更加嚴格的內控、外部審計制度。

籌集資金和發放貸款涉及千家萬戶、眾多企業，商業銀行相比其他企業涉及更大的經濟外部性，政府的監管不僅需要而且必要。這是金融業上市公司除了受到證監會監管（作為公眾公司需履行信息披露等義務），還受到來自銀保監會對其業務開展合規性的監管，更要受到來自“銀行的銀行”的中央銀行監管（在存款準備金和再保險等方面）的原因。然而，被貪腐的銀行官員俘獲的監管腐敗，導致中小銀行有效監管缺失，這一點在包商銀行尤為突出。部分甘于被“圍獵”的地方監管高官不僅收受賄賂，還插手包商銀行內部人事任命和工程承攬等事務;有些關系人通過自己控制的公司從包商銀行騙取巨額貸款，通過自辦的律師事務所從包商銀行獲取高額律師服務費。因此，如何在法治原則下建立公正透明的監管框架，中小銀行的監管依然有很長的路要走。

作者系中國人民大學金融學教授