“抱團(tuán)取暖”防御戰(zhàn)

楊為喬

中小銀行補(bǔ)充資本過(guò)程中已經(jīng)有所顯現(xiàn)的過(guò)度的政府主導(dǎo)色彩，這勢(shì)必與“市場(chǎng)化”原則形成一定的沖突和矛盾，造成公權(quán)力的經(jīng)濟(jì)資源化，提升了中小銀行的“行政級(jí)別”，卻削弱地方中小銀行原本就不太具備的市場(chǎng)獨(dú)立性

近期，各地中小銀行紛紛通過(guò)合并重組、發(fā)行債券、補(bǔ)充資本等方式，擴(kuò)大自身規(guī)模，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，人們把這一現(xiàn)象形象地比喻為“抱團(tuán)取暖”。顯然，在這“抱團(tuán)取暖”的背后，不僅有經(jīng)濟(jì)情勢(shì)下滑的巨大壓力，也不排除順勢(shì)而為，深化中小銀行機(jī)制體制改革的考量。不過(guò)誰(shuí)都清楚的是，此次的“抱團(tuán)取暖”，并不是一項(xiàng)有準(zhǔn)備、有步驟、按照既定計(jì)劃的主動(dòng)出擊;在很大程度上，倒更像是一種不得已而為之的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。就此而言，“抱團(tuán)取暖”到底只是一種路徑手段，還是某種終極目標(biāo)，亦未可知。

“抱團(tuán)取暖”式應(yīng)急改革

其實(shí)，無(wú)論是“抱團(tuán)取暖”也好，還是“分家另過(guò)”也罷，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)化現(xiàn)象。每一輪的金融體制改革，都會(huì)在相應(yīng)的領(lǐng)域促成金融機(jī)制調(diào)整、機(jī)構(gòu)合并重組以及金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)的對(duì)應(yīng)調(diào)適。例如，上世紀(jì)90年代國(guó)有商業(yè)銀行的現(xiàn)代公司制改革，以及本世紀(jì)初各地城市信用合作社向城市合作銀行、城市商業(yè)銀行的改制過(guò)渡等，都伴生著銀行業(yè)的系統(tǒng)性變遷。此次中小銀行的“抱團(tuán)取暖”呈現(xiàn)出多重特色。

一是，市場(chǎng)下行背景明顯。與常態(tài)市場(chǎng)條件下中小銀行的合并重組更多地來(lái)源于商業(yè)判斷和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不同;此次的“抱團(tuán)取暖”甚至“加速抱團(tuán)”，在很大程度上來(lái)源于一種共同的外部壓力的極速聚積，不抱團(tuán)將不再是個(gè)別機(jī)構(gòu)的存廢問(wèn)題，而可能是全地域、全行業(yè)的沒(méi)落風(fēng)險(xiǎn)。二是，金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)壓力積聚。當(dāng)下，中小銀行比以往面臨更大的挑戰(zhàn)：一方面，股權(quán)混亂、不良資產(chǎn)累積、管理方式落后等歷史遺留問(wèn)題尚未完全解決;另一方面，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境變化、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、產(chǎn)業(yè)升級(jí)壓力、數(shù)字經(jīng)濟(jì)巨變等新問(wèn)題接踵而至，都成為“抱團(tuán)取暖”的直接原因。三是，“抱團(tuán)取暖”的行業(yè)、地域特點(diǎn)明顯。行業(yè)特點(diǎn)主要表現(xiàn)為中小銀行之間的合并重組，而鮮見(jiàn)跨越金融各業(yè)的合縱連橫;地域特點(diǎn)則更多地反映為同一行政區(qū)劃內(nèi)的疏不間親，而少見(jiàn)跨省域的天下大同。“抱團(tuán)取暖”的上述特征，固然有助于實(shí)現(xiàn)地域金融體系的相對(duì)穩(wěn)健，有助于保持地方金融組織體系完整性;但相對(duì)封閉的“抱團(tuán)取暖”式改革路徑選擇，能否真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化中小銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)值進(jìn)一步觀察。

針對(duì)此次“抱團(tuán)取暖”式改革，監(jiān)管當(dāng)局的總體態(tài)度是守住“市場(chǎng)化”與“法治化”底線，但“市場(chǎng)化”“法治化”原則的具體內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)該如何理解和歸納、總結(jié)，卻是一項(xiàng)非常復(fù)雜困難的任務(wù)。對(duì)于“市場(chǎng)化”原則，首先要尊重參與者——地方中小銀行等金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立意思，不搞“拉郎配”式的包辦代替;其次，“市場(chǎng)化”原則意味著手段的市場(chǎng)化，即補(bǔ)充資本與合并重組的程序、方法和措施，應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，做到公開(kāi)、透明;第三，“市場(chǎng)化”原則意味著參與“抱團(tuán)取暖”的金融機(jī)構(gòu)要獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法律風(fēng)險(xiǎn)與后果。而“法治化”原則，則是要求前述中小銀行補(bǔ)充資本與合并重組全過(guò)程必須厘清各條線、各環(huán)節(jié)的法律關(guān)系屬性，做到每一措施、每一行為符合現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，不與法律、法規(guī)的本義相抵觸。

隨著中小銀行對(duì)企業(yè)信貸投放規(guī)模與總量的持續(xù)擴(kuò)大，中小銀行的資本消耗也不斷增加，補(bǔ)充資本已經(jīng)成為一項(xiàng)常態(tài)化剛性需求，按照金融委等監(jiān)管部門(mén)的表述，叫做“建立中小銀行的補(bǔ)充資本長(zhǎng)效機(jī)制”。據(jù)中信建投證券測(cè)算，若在正常貸款增速下，中小銀行2020年的資本金缺口為9000億元至1.3萬(wàn)億元。同時(shí)，就補(bǔ)充資本的路徑而言，主要包括內(nèi)源性和外源性兩類。前者主要包括《公司法》規(guī)定的法定資本公積金、向現(xiàn)有股東定向募集資本金、不良資產(chǎn)處置、加大撥備計(jì)提和利潤(rùn)留存等;而后者主要包括中小銀行對(duì)外公開(kāi)發(fā)行股票、發(fā)行優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)債、永續(xù)債以及二級(jí)資本債等方式從外部募集資本金。顯然，內(nèi)源性補(bǔ)充資本方式，往往依賴于銀行自身盈利能力的高低，也受制于外部市場(chǎng)盈利機(jī)會(huì)變化的影響。而外源性補(bǔ)充資本方式，則須以中小銀行具備可投資性為前提，受制并依賴于地方經(jīng)濟(jì)、投資環(huán)境，甚至投資者偏好的影響。

補(bǔ)充資本路徑抉擇之難

2020年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定允許地方政府發(fā)行專項(xiàng)債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金。這一舉措無(wú)疑有助于拓寬中小銀行外源性補(bǔ)充資本渠道，切實(shí)緩解中小銀行補(bǔ)充資本壓力。但這一做法，主要是解決了地方中小銀行補(bǔ)充資本的資金來(lái)源問(wèn)題。即地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債對(duì)外舉債，以獲取補(bǔ)充銀行的資金。這在嚴(yán)格防范和控制地方債務(wù)危機(jī)的大背景下，可謂是“網(wǎng)開(kāi)一面”：因?yàn)橐坏┌l(fā)行專項(xiàng)債，即形成地方政府債務(wù)，地方政府將要承擔(dān)將來(lái)“還本付息”的責(zé)任，因此需要謹(jǐn)慎選擇補(bǔ)充資本的目標(biāo)銀行，減少地方政府債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，這也更凸顯出中小銀行補(bǔ)充資本，對(duì)于地方政府以及地方經(jīng)濟(jì)的重要性。

從補(bǔ)充資本運(yùn)用端來(lái)看，地方政府可以采取多種方式將資金用于補(bǔ)充中小銀行的資本。其中一種新的做法是地方政府購(gòu)買(mǎi)地方中小銀行的可轉(zhuǎn)換公司債券，即先在地方政府專項(xiàng)債限額中安排一定額度，其次允許地方政府在此額度范圍內(nèi)認(rèn)購(gòu)中小銀行的可轉(zhuǎn)換公司債券，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)中小銀行的間接注資。這一做法的好處在于，利用了公司債券“債”的屬性，對(duì)中小銀行合理使用地方政府資金形成一種約束機(jī)制，并且在后續(xù)可轉(zhuǎn)債實(shí)施轉(zhuǎn)股時(shí)，維持地方政府在中小銀行中的股權(quán)比例，確保大股東地位。不過(guò)值得注意的是，作為混合型融資工具，可轉(zhuǎn)債雖然兼具股權(quán)和債權(quán)屬性，但只有在完成轉(zhuǎn)股之后，才可以全部計(jì)入核心一級(jí)資本。可轉(zhuǎn)債對(duì)于補(bǔ)充中小銀行資本的名義作用是否有限？同時(shí)，銀行發(fā)行可轉(zhuǎn)債的門(mén)檻較高，中小銀行大多為非上市公司，是否具備發(fā)行可轉(zhuǎn)債的資質(zhì)與條件？再者，對(duì)應(yīng)的相關(guān)政策制度需要進(jìn)一步梳理與完善，而這些早已超出了地方政府話事權(quán)的范圍。此外，實(shí)現(xiàn)債轉(zhuǎn)股后，對(duì)地方政府而言，將不再對(duì)中小銀行擁有債權(quán)，而變?yōu)槌钟兄行°y行的股權(quán);但地方政府所發(fā)行的專項(xiàng)債到期時(shí)（地方政府專項(xiàng)債的期限大多為10-15年），地方政府依然負(fù)有向債權(quán)人償付專項(xiàng)債的本金和利息的義務(wù)，那么到時(shí)候地方政府又該如何了結(jié)這一債權(quán)債務(wù)關(guān)系呢？

令人有所顧慮的是，此次中小銀行補(bǔ)充資本過(guò)程中已經(jīng)有所顯現(xiàn)的過(guò)度的政府主導(dǎo)色彩，這勢(shì)必與“市場(chǎng)化”原則形成一定的沖突和矛盾，尤其是由地方政府主導(dǎo)下的地方中小銀行補(bǔ)充資本，或許將在一定程度上加大它們之間的相互依附與關(guān)聯(lián)程度，造成公權(quán)力的經(jīng)濟(jì)資源化，提升了中小銀行的“行政級(jí)別”，卻削弱地方中小銀行原本就不太具備的市場(chǎng)獨(dú)立性。

對(duì)于此次中小銀行補(bǔ)充資本，監(jiān)管層也多次明確表示：“要保持我國(guó)金融組織體系的完整性”，換句話講，這就意味著此次中小銀行補(bǔ)充資本只不過(guò)是現(xiàn)有國(guó)內(nèi)金融體系框架之下，省域范圍內(nèi)某種臨時(shí)性的危機(jī)安排，而不宜把它看作是一次真正的地方性金融體制改革大動(dòng)作。

作者系西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授