國家職業教育改革視野下職業教育產教融合的制度體系架設

邢承設，何少慶

(義烏工商職業技術學院，浙江 義烏 322000)

黨的十九屆四中全會《決定》強調“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。可見，制度建設是未來一段時間內我國經濟社會高質量發展的核心主線。產教融合是國家職業教育改革的重要內容，完善國家職業教育制度體系，自然包含完善產教融合的制度體系。但是，目前我國產教融合、校企合作制度體系建設仍然屬于薄弱環節，尚未形成產教融合可持續發展的體制機制，影響了產教融合的縱深推進。2019年2月，國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》(文中簡稱《實施方案》)，明確要求完善國家職業教育制度體系，健全國家職業教育制度框架，促進產教融合校企“雙元”育人。在國家深化職業教育改革的大背景下，推動產教融合達到預期政策目標，應該加強制度體系建設，搭建起科學、完整、持久的制度規范框架，為產教融合各項工作的推進保駕護航。

一、加快職業教育產教融合制度體系建設的意義

制度體系建設對產教融合平穩有序推進至關重要，加快產教融合制度體系建設不僅是深化產教融合的內在要求，也是各利益相關主體深度參與產教融合實踐的現實需要。從中央到地方，都應當提高對產教融合制度建設的重視程度，把制度建設擺在更加重要的位置上來。產教融合制度體系建設具有重大意義，可以從兩個方面進行理解和把握。

1.加快職業教育產教融合制度體系建設，將促進產教融合過程的規范化

職業教育產教融合是一種宏觀和綜合的概念，作為橫跨產業與教育領域的資源整合模式和人才培養模式，產教融合牽涉的主體類型多元，工作面寬泛，環節眾多。[1]一直以來，由于產教融合缺乏完善的制度體系和約束機制，很多地方的職業學校和企業等主體在聯合辦學實踐中不同程度地存在形式主義的問題，既不利于形成正確的產教融合發展導向，也不利于產教融合總體目標的實現。加快職業教育產教融合制度體系建設的首要意義在于規范產教融合各參與主體的行為，促進產教融合過程的規范化。

從參與主體的行為層面看，由于產教融合涉及學校、政府、行業組織、企業等多元主體，不同的利益相關主體價值取向、行為方式以及利益訴求不同，參與職業教育產教融合的過程中，各利益相關主體基于自身的立場、動機和目標，所采取的策略和行動是具有明顯差異甚至是相互沖突的，因此就需要一個合理、完善的制度體系來規范產教融合各參與主體的行為，確保其各司其職，杜絕個別主體基于自身利益做出損害產教融合大局的行為。

從產教融合推進進程上看，任何產教融合項目的實施都是一個長期復雜的系統性工程，在此過程中，有的主體會因實現自身的目標而退出，有的主體可能因市場狀況或自身經營狀況的變化而終止合作，原本并未參與進來的主體也有可能希望中途加入。倘若沒有一套完整的制度體系，不同主體的不斷退出和加入就很有可能造成產教融合推進過程的無序和混亂，影響到產教融合最終目標的達成，因此，需要建立一套完善的產教融合制度體系進行規制。

從產教融合實踐層面看，職業教育產教融合相關事務紛繁復雜，不同學校與不同企業之間的合作關系各不相同，開展的合作項目也千差萬別，很多沒有參與過產教融合項目的行業企業在初次與職業學校開展合作時，往往會出現手忙腳亂，不知從何處下手的問題。此時就需要一整套公開、透明的制度體系為相關主體的決策和行動提供依據，為合作項目的實施提供約束和指導，幫助多元社會主體更加準確、清晰地了解產教融合的性質和流程，這同樣也是產教融合建立健全制度體系的意義所在。

2.加快職業教育產教融合制度體系建設，將有助于維護和保障產教融合參與主體的合法權益

產教融合需要“校政行企”各方主體的密切配合、協同聯動，共同的利益則是聯接各參與主體的紐帶和橋梁。[2]在以往的職業教育產教融合實踐中，各參與主體的合法權益一直缺乏系統的制度保障，導致職業學校與企業在合作過程中經濟糾紛、利益分配矛盾時有發生，甚至出現企業侵害職校實習實訓師生的勞動報酬權問題，嚴重影響了產教融合的社會聲譽。在職業教育改革背景下構建產教融合的制度體系，正是有效維護和保障產教融合各方參與主體合法權益的重要途徑。

對職業學校而言，購買企業的教育資源，為企業提供專業服務，是職業學校吸引企業參與產教融合的主要方式。[3]構建產教融合制度體系，有利于學校在國家規范框架內與企業開展合作，降低學校實施市場化辦學的風險，有利于學校資產的保值增值。對企業而言，參與產教融合相當于做出一項事關企業長期發展的戰略決策，要確保產教融合順利推進并取得預期的成果，不僅需要穩定的內外部環境，更需要與合作院校建立起長久穩定的合作關系，構建產教融合制度體系，營造穩定、公平、透明、可預期的制度環境，有利于企業清楚地認知與職業學校開展合作的得失，促進雙方之間建立起互信關系，更有利于企業保障自身的經濟利益。對行業組織而言，承接政府的職能轉移和委托授權，開展人才需求預測，為產教融合提供信息服務，指導校企合作，進行職業技能鑒定等都是行業組織參與產教融合的方式，其職能的有效行使和各項工作的順利開展，同樣需要完善的制度體系來保障。對學生而言，進入企業接受實習實訓是參與產教融合的基本方式，職校學生在校期間的頂崗實習，不僅需要企業提供良好的生活設施和人身安全保障，也應當依法獲得勞動報酬。學生是職業教育產教融合各參與主體中的弱勢方，其合法權益的保障高度依賴完善的制度規范，在職業教育改革背景下構建產教融合的制度體系，是維護職校學生合法權益的根本舉措。

二、國家職業教育改革背景下職業教育產教融合制度體系建設的關鍵點

產教融合制度體系建設工作既具有高度的專業性，也具有極強的系統性，要在深刻理解產教融合性質和規律的基礎上，確立相關制度建設的方向和重點，發揮制度體系建設對產教融合實施推進的支撐和保障的最大化作用。從我國多年來的產教融合實踐情況出發，同時兼顧國家職業教育改革的方向和要求，其制度體系應當著重把握好四方面的關鍵點：

1.把握問題導向：產教融合的制度體系建設要著力突破“兩張皮”問題

職業教育產教融合制度體系建設的實質是為產教融合、校企合作實踐提供一整套從宏觀到微觀的規范框架和行為準則，為產教融合實現既定目標保駕護航。因此，職業教育產教融合制度體系的設計應以服務實踐為出發點，以指導和解決實際問題為宗旨，這就需要我們增強問題意識，瞄準當前產教融合實踐中已經出現、未來產教融合實踐中可能出現的重大問題來進行制度設計，從而保障制度體系的應用效能最大化。自2013年國家職業教育政策文件中首次提出“產教融合”設想并啟動試點工作以來，我國產教融合實踐已經走過六年，在各個方面都取得較大突破。但是，到目前為止，國內產教融合實踐仍然存在一些沒有得到妥善解決的根本性問題，嚴重威脅產教融合的可持續發展，其中最為突出的就是產業與教育融而不合的“兩張皮”問題。

(1)在融合形態上，產教融合要求職業教育與地方社會經濟發展同步，并實現專業群與區域產業鏈的良好對接。但是，當前很多地方的職業院校在專業建設上仍傾向于按照學科專業分類系統規劃專業布局，不僅辦學模式封閉僵化，市場化程度也不高，技術力量與技術創新能力薄弱，為企業創造價值的能力不足，難以吸引企業參與產教融合、校企合作，導致職業教育產教融合形態畸形與錯位并存。[4]

(2)在利益機制上，產教融合要求政府、學校、行業、企業達成融合發展共識并建立起牢固的利益紐帶。但是，由于職業教育專業供給與產業需求脫節，地方職業院校既不能為企業輸送優質人力資源，又不能為企業提供有價值的專業服務，導致校企合作的利益紐帶脆弱，產教融合利益鏈難以形成，一旦政府減少或停止對企業的財稅優惠和補貼，企業就有可能終止與學校的合作。

(3)在融合生態上，產教融合要求職業院校和企業之間建立起全方位、立體化、深層次的戰略性合作伙伴關系，在組織文化、管理模式、規章制度、個體行為等各個方面實現統籌規劃、統一管理、一體化發展。但是由于很多職業院校的辦學模式市場化程度偏低，專業建設與產業需求對接不到位，校園文化封閉狹隘，導致企業與學校進行文化融合、管理融合的難度過大，建立優良的產教融合生態遙遙無期。

2.樹立價值思維：產教融合的制度體系建設要崇尚“利益共享、多元共贏”的價值邏輯

改革開放以來，我國教育管理一直實行的是中央統一領導下的分級管理，這種管理體制有利于統一國家的教育方針和政策，提高全國教育發展規劃的統籌層次，促進區域教育、不同類型教育之間的協調發展。但與此同時，這種管理體制又存在政校不分、管辦一體，學校缺乏辦學自主權，教育管理行政化色彩過于濃厚等諸多弊端。在行政主導的教育管理體制影響下，國內產教融合的規劃設計始終被置于單一的教育話語體系中。[5]相關制度和機制建設的價值取向更多傾向于滿足職業教育事業的建設發展需要以及照顧職業院校的發展需求，企業、行業組織等社會主體的利益訴求則沒有得到充分的關注和重視，這導致企業以及其他社會性主體參與職業教育產教融合的積極性不高，這是我國產教融合政策實施效果不理想的重要原因。從國家職業教育改革的發展趨勢看，未來職業教育管理體制是向著教育重心下移，管辦評分離，更加注重市場導向的方向前進。產教融合是“校政行企”多元主體共同參與的系統性工程，各主體的充分參與、協同配合是確保產教融合高效有序推進的前提條件。[6]要讓這一前提條件成為現實，就不能在制度設計上厚此薄彼，搞差別化對待，而是要保證各參與主體地位平等，都能分享到產教融合的成果，構建起一種“利益共享、多元共贏”合作格局。

由此，職業教育產教融合的制度設計就應該樹立價值思維，要嚴格遵循“利益共享、多元共贏”的價值邏輯，讓各類參與主體都能夠在協力推進產教融合的過程中實現自身的發展。當政府、學校、行業、企業之間還處于磨合期，尚未摸索出成功的產教融合模式，部分主體利益無法得到保障時，政府可以借由利益補償機制，通過稅收、信用、補助、獎勵等方式補償其利益損失。當政府、學校、行業、企業之間的利益訴求達成一致，產教融合進入良性運轉階段，各參與主體的利益都能得到基本滿足時，則可以借由完善產教融合、校企合作制度機制，通過做實做細實訓平臺建設、人才聯合培養、資源共建共享等各項工作來放大產教融合的總體收益，做大蛋糕，提升各參與主體的共享收益水平。

3.明確發展目標：產教融合的制度體系建設要著力實現校企協同、教育鏈和產業鏈有機融合的政策目標

職業教育產教融合成為我國發展現代職業教育的戰略性舉措，是通過黨中央、國務院頒布的一系列教育政策確立的。2014年的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次將產教融合、校企合作作為我國發展現代職業教育的基本原則。2017年的《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》就全國范圍內推進實施產教融合做出系統安排，吹響全面深化產教融合的政策號角。2018年的《職業學校校企合作促進辦法》以及2019年的《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》又分別從學校和企業兩端，在微觀層面進一步細化了產教融合的具體實施方案。這一系列政策豐富了產教融合的內涵，構建完整的產教融合政策保障。盡管上述政策的出發點、側重點和落腳點各有不同，但最終目標卻都是相同的，那就是著力實現校企協同，促進教育鏈與產業鏈的有機融合、一體化發展。產教融合制度體系的建設重在解決產教融合實踐中面臨的重大問題，同時也必須服務于黨中央、國務院的決策部署。在國家系列教育政策已經明確產教融合目標的情況下，產教融合制度建設也要明確發展目標，與中央政策目標取得一致。

(1)產教融合制度建設要以促進校企協同為目標。校企協同是產教融合的微觀表現，也是產教融合的重要支撐，產教融合要落到實處，首先要做好校企協同。職業院校與企業協同的關鍵在于人才培養，只有校企聯合培養出適切實用的高素質技術技能人才，雙方主體才會擁有深化合作、協同聯動的根本動力。產教融合制度體系的建設要著力化解校企合作中“校熱企冷”的問題。[7]圍繞人才培養、資源整合進行制度設計，促進校企協同育人。

(2)產教融合制度建設要以實現教育鏈與產業鏈有機融合為目標。教育鏈與產業鏈有機融合是職業教育產教融合的終極目標，也是技術技能人才培養的最高境界。[8]產教融合制度設計和建設都應當服務于教育鏈與產業鏈有機融合的目標，在制度設計上要致力于整合教育鏈與產業鏈中的各要素，促進專業設置與崗位需求、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程的全面對接。

4.確立建設路向：產教融合的制度體系建設要遵循“地方先行突破，國家持續跟進”的發展路向

產教融合制度建設是一項事關全國職業教育事業發展的全局性頂層設計，其設計與建設應當遵循何種路向是一個需要仔細考量的重要問題。在我國改革開放的歷史進程中，在社會經濟制度建設方面既有自上而下層層推動的改革模式，也有自下而上逐級提煉的成功經驗，不論是哪一種路徑，都在不同領域取得過重大成績。所謂自上而下，就是先由中央根據我國社會經濟發展需要，就某一改革領域預先設計出一套相對健全的制度框架，再由各地方根據當地的改革實踐完善制度細節，最終用于指導和約束基層各項改革工作和實踐。自下而上則與之相反，它是在中央尚未出臺明確制度規范的情況下，先在基層改革實踐中摸索出一些可復制的成功經驗，并形成初步的典型制度框架，經過各級政府部門的總結提煉并逐級上報以后，最終在國家層面予以肯定和確立，成為全國性的統一規范。就深化職業教育產教融合改革而言，我們更適合沿著“地方先行突破，國家持續跟進”的自下而上的發展路向來進行制度設計和建設。

其原因在于：第一，這是產教融合自身屬性的要求。前文已述，職業教育產教融合是一項涉及多元主體、工作面寬泛、相關事務紛繁復雜的綜合性工程，不僅不同地區產教融合實踐所面臨的實際情況不同，需要解決的問題各異，同一地區不同類型職業院校與不同行業領域企業主體合作的方式方法、模式路徑也有可能截然不同。可以說，在推進產教融合過程中，絕沒有兩片相同的樹葉，典型案例、成功經驗基本上只能借鑒而不可復制。若由中央部門預先設計制度框架，就很有可能造成地方為貫徹落實中央文件要求而發生“削足適履”的情況，這顯然是不利于產教融合可持續發展的。第二，產教融合基層實踐成果的證明。在全國各地的職業教育產教融合實踐中，很多地方的職業院校與行業企業共同探索出諸多成功的模式和辦法，建立了一批職業教育集團，成立了一批混合所有制產業學院，還廣泛開展了現代學徒制試點，這些探索一定程度上反映出產教融合、校企合作的內在規律，通過總結各地方的成功經驗，完全可以形成一套相對完善的產教融合制度框架。

三、國家職業教育改革背景下職業教育產教融合制度體系建設的路徑

產教融合制度體系建設既要保證相關制度設計本身的系統性和先進性，也要注重建設路徑和策略的科學性和可行性。只有采取科學的制度建設路徑和策略，才能最小化制度落實執行的阻力，同時最大化制度落實執行的效能。面對當前產教融合實踐中亟須解決的核心問題，實施產教融合制度建設，建議重點從以下幾個方面進行。

1.突出制度氛圍感召，加強職業教育產教融合的制度環境創設

德國、英國、瑞士、日本等發達國家的職業教育發展歷程表明：職業教育事業建設不能只依賴政府和學校的力量，更要凝聚和整合包括行業企業在內的利益相關主體的資源，充分調動社會各界的力量，形成全社會崇尚技術技能，社會各界共同支持職業教育事業發展的環境氛圍。同理，職業教育產教融合制度體系的建設也不能局限于國家教育管理體制內部，應站在社會經濟發展全局的高度，突出制度氛圍感召，完善產教融合的社會制度環境。

(1)要健全產教融合勞動制度。學生進入企業接受實習實訓是產教融合、校企合作中的一個普遍性、基礎性的育人項目，其中也涉及勞動制度的建設問題。[9]我國啟動實施產教融合戰略以來，在勞動制度方面僅有《職業教育法》《職業學校學生實習管理規定》兩部行政法規，不僅條文規定不夠細致、翔實，對企業的約束力不強，針對企業接收職校學生實習實訓時的安全生產、合法權益保障方面的規范也不明晰。在國家職業教育改革背景下構建產教融合的制度體系，首先要健全產教融合勞動制度，細化安全生產規范和職校師生勞動保護條例，建立針對企業用工的監督制度和責任追究制度，保護好師生群體的合法權益。

(2)要構建校企合作誠信機制。信任是合作的基石，以往的校企合作實踐中，校企雙方互信關系的建立處于自發狀態，高度依賴主體的自覺性，這顯然不利于校企合作關系的長久穩定，也不利于產教融合的可持續發展。建設產教融合制度體系，應把校企合作誠信機制建設擺在突出位置，將校企互信關系的建立納入規范化、制度化的軌道。一方面，要加強職業院校教學標準規范、管理標準規范、質量標準規范等方面的建設，確保職業院校有能力為企業輸送合格人才；另一方面，要建立健全參與職業教育辦學的企業資質審核流程以及事中事后監督管理辦法，確保企業在校企合作中的每一環節都依法依規作為。

(3)建立產教融合分類指導制度。產教融合、校企合作是既具有內在規律，又高度個性化的跨界整合行為，建設產教融合制度體系，不能眉毛胡子一把抓，不分主次和重點，更不能搞“一刀切”，忽視具體實踐的特殊性。因此，有必要建立產教融合分類指導制度，國家應根據地區、行業的不同分別制定促進產教融合的激勵制度和辦法，同時應根據職業教育層次和類型的不同制定差別化的制度框架，通過多維度、立體化的制度體系支持產教融合的推進和發展。

2.編織“命運共同體”紐帶，建立健全職業教育校企全面合作制度

職業學校和企業分別是職業教育領域和產業領域的核心主體，校企合作在產教融合實踐中具有基礎性地位，深入推進職業教育產教融合，核心在于促進校企合作。[10]實際上，我國職業教育領域的校企合作實踐在20世紀90年代就已經萌芽，但是由于種種歷史和現實因素的影響，在職業教育的發展過程中，校企合作始終未成為我國職業教育辦學和育人的主流模式，因而也就一直沒有建立起校企全面合作的制度體系。《實施方案》在“促進產教融合校企‘雙元’育人”一節中明確指出，要堅持知行合一、工學結合，建設一批高水平的實訓基地，多措并舉打造“雙師型”教師隊伍，為我國深化產教融合、校企合作指明了工作方向，也為建立健全校企全面合作制度明確了工作重點。在國家職業教育改革背景下構建產教融合的制度體系，理應貫徹落實《實施方案》精神和要求，以健全工學結合的學習制度、建立實訓平臺共建共享制度、建立“雙師型”教師雙主體建設制度為引領，構建起校企全面合作的制度體系。

(1)在健全工學結合的學習制度方面。職業學校和企業要在充分溝通協商的基礎上研究建立聯合培養人才的制度機制，共同擬定人才培養方案和計劃，及時將行業的新技術、新工藝、新規范納入教學標準和教學內容當中。職業學校要調整人才培養方式，優化教學內容和結構，提高實踐教學環節在專業教學系統中的比重，按照“工學一體”的原則構建教學體系，強化學生實習實訓。

(2)在建立實訓平臺共建共享制度方面。職業學校和企業要按照“互惠互利、優勢互補”的原則，采用市場化的運作模式，共同建立、共同使用生產性的實習實訓基地，共享基地建設運作的成果與收益。校企雙方應聯合成立實習實訓基地管理委員會，負責實習實訓平臺共建共享制度的設計和落實，協調基地使用，監督實習實訓基地的運作過程和學生的實習實訓情況。

(3)在建立“雙師型”教師雙主體建設制度方面。職業學校和企業都應創新人事管理制度，學校要優化教師培訓體系，增強教師管理制度的靈活性，鼓勵教師到合作企業進行掛職鍛煉，提升教師群體的專業素養和實操能力。企業要調整職工培訓模式，重構績效評估和管理制度，支持技術骨干、技術專家擔任實習實訓導師，兼任職業院校專業教師，推動企業工程技術人員、高技能人才和職業院校教師的雙向流動。

3.保障制度架設均衡，充分發揮非正式制度在產教融合中的積極作用

制度的本質是約束。在一般意義上，制度通常被理解為一個組織中的個體共同認可的，借由某種明確的形式確立下來的行為規范，它由行為人所在的組織進行監督，依靠強制力保證實施，表征著一種硬性的約束力量，包括各種成文的法律、法規、政策、規章、契約等。不過，就制度的本質而言，社會經濟系統中除了上述正式制度以外，還廣泛存在約束民眾個體行為的非正式制度。它是由民眾在長期的社會活動中逐步形成的，得到社會廣泛認可的那些約定俗成的行為準則，包括價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理、意識形態等。在任何一個社會中，正式制度與非正式制度總是同時存在，相輔相成，共同保障社會的平穩有序運行。職業教育產教融合是一項社會性工程，需要社會各界力量的共同推動，構建產教融合制度體系，除了優化完善各類正式制度以外，還應重視各類非正式制度的建設，充分發揮非正式制度在產教融合中的積極作用。

(1)要加大宣傳力度，強化思想引導，營造有利于產教融合可持續發展的輿論氛圍。社會思潮是影響民眾思想傾向和行為取向的重要力量，也是社會非正式制度的核心組成部分。盡管我國產教融合已經實施多年，但相關政策、信息、實踐等都集中于教育領域和產業領域內部，絕大部分民眾對其知之甚少，社會輿論極少關注產教融合相關事務，這種現狀非常不利于產教融合凝聚社會共識，發揮全社會的合力。新時期構建產教融合的制度體系，有必要利用好電視、廣播、報紙、雜志、網絡等各類媒體渠道，廣泛宣傳關于職業教育產教融合的政策和信息，讓人民群眾更充分地了解產教融合的意義、價值，形成有利于產教融合可持續發展的社會輿論氛圍。

(2)要大力弘揚“工匠精神”，培養尊重勞動、崇尚技術的社會文化。社會文化既是非正式制度的孕育者，也是非正式制度的主要表現形式。大力弘揚“工匠精神”，培養尊重勞動、崇尚技術的社會文化是引導人民群眾了解職業教育、親近職業教育、支持職業教育的重要抓手。弘揚“工匠精神”，一要健全勞動者激勵保障制度，提高技術技能型勞動者的薪酬待遇和社會地位，加大對各行業涌現的技術創新人才的表彰獎勵力度和宣傳力度，引導廣大勞動者追求精益求精、努力鉆研技術。二要著重轉變社會價值觀念，通過影視、歌曲等文化產品輸出，鼓勵和引導民眾在全社會形成尊重勞動、崇尚技術的優良氛圍，讓“工匠精神”深入人心，為產教融合全面推進掃除一切思想意識層面的障礙。

職業教育產教融合是一個長期持續、不斷深化的過程，相應地，其制度建設也具有長期性和發展性。產教融合制度體系建設不僅要立足當前，著力解決好當下產教融合實踐中面臨的重大問題，還應放眼長遠，面向未來產教融合實踐的深化預設科學的規劃和指導框架。廣大職業教育工作者務必要以創新的思維，篤定的行動促進產教融合制度體系的不斷優化和完善，推動產教融合向更深層次、更高境界持續邁進。