圖書館應急性公共文化服務中的法律問題研究

歐陽愛輝 李東梅

摘 要 在重大突發公共事件背景下，圖書館公共文化服務很難實現正常供給，而通過法律保障圖書館應急性公共文化服務是現代社會基本要求。論文采用理論思辨法和綜合歸納法，考察了當前我國圖書館相關服務在重大突發公共事件背景下存在的主要法律問題，認為應通過完善應急性公共文化服務法律體系和應急管理體系，制定專門應急預案和條例，依法鼓勵社會力量參與圖書館應急性公共文化服務來予以解決，實現對圖書館應急性公共文化服務的有效保障。

關鍵詞 重大突發公共事件 應急性公共文化服務 應急法律體系 應急管理體系 法律保障

分類號 G251.3

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.09.002

Research of Legal Problems in Library Emergency Public Cultural Services：Under the Background of Major Public Emergency

Ouyang Aihui， Li Dongmei

Abstract Under the background of major public emergencies， it is difficult for libraries to provide public cultural services normally， but ensuring public emergency public cultural services by law is a basic requirement of modern society. The thesis adopts the theoretical speculation method and the comprehensive induction method to examine the main legal problems of the current library related services in our country under the background of major public emergencies， and thinks that it should be solved by improving the legal system and emergency management system of emergency public cultural services， formulating special emergency plans and regulations， and encouraging social forces to participate in library emergency public cultural services according to law， etc， and then to achieve effective protection of emergency public cultural services.

Keywords Major public emergency. Emergency public cultural service. Emergency legal system. Emergency management system. Legal protection.

0 引言

突發公共事件是指突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件[1]。突發事件與重大突發公共事件在事件發生的類型上相同，根據影響范圍、社會危害程度等因素，重大突發公共事件是突發事件四級（特別重大、重大、較大和一般）中的一級。在我國，重大突發公共事件通常是指突然發生的、給公眾生命、財產、社會秩序、公共安全造成危害，影響國家利益及一定區域內全球穩定局勢的、需政府立即采取應對措施處理的、具有嚴重危害社會可能性和影響重大的公共事件。

公共文化服務，根據現行《公共文化服務保障法》第二條的規定，是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動及其他相關服務[2]。顧名思義，應急性公共文化服務關鍵在于“應急性”，其釋義簡言之即應付迫切的需要[3]，至此可將應急性公共文化服務定義成應對突發公共事件，對滿足公民基本文化迫切需要的公共文化設施、產品和活動等做出的緊急服務安排。因此不難看出應急性公共文化服務具有緊急性和不可避免的特點，且由于是應急性服務，即表明已不是處于一種可事前預防的狀態，其重點在于事中和事后的解決處理。

通過加強對重大突發公共事件背景下圖書館應急性公共文化服務中的法律問題研究，不斷完善相關應急性公共文化服務法律制度，提高預防和處置重大突發公共事件的能力，對構建社會主義和諧社會、提高圖書館應急性公共文化服務能力無疑具有重大理論和現實意義。

1 我國圖書館應急性公共文化服務現狀

根據現行《公共圖書館法》第一條的規定，公共圖書館的任務和目標是為促進公共圖書館事業發展，發揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信[4]。文化服務保障作為一項憲法權利，在《公共圖書館法》中進行了明確規定，具有重要地位。在重大突發公共事件背景下，出于疫情防控、維護民眾安全等需要，各類文化場所一律關閉，各類線下活動紛紛叫停。

以新冠肺炎疫情為例，為全力做好疫情防控工作，各地圖書館暫停對外開放。那么，因圖書館關閉而導致的讀者借書逾期等一系列公共文化服務問題究竟該如何解決？本著特事特辦原則，很多圖書館對疫情期間閉館導致讀者還書逾期一律不作超期處理[5]。同時為有效避免人員聚集造成交叉感染，各地圖書館還通過官方網站和微信公眾號及時向民眾發布公告，暫停對外開放服務。為了不間斷地向民眾提供公共文化服務，做到“閉館不謝客，服務不打烊”，很多圖書館把服務搬到云端，依托官網、微博、微信公眾號等平臺，以線上門戶網站、公眾號、文化數字電視等多種渠道，提供多樣化的公共文化服務，發揮自身在傳播知識、凈化心靈、振奮士氣等方面的媒介作用。據復旦大學圖書館2020年2月對京津、江浙滬地區12所高校圖書館所作的調研，各館在疫情防控期間雖全部閉館，但都采用不同方法加強在線服務和電子資源服務，多家圖書館通過學科館員或群發郵件方式保持與讀者的信息溝通[6]。

2 當前我國圖書館相關應急性公共文化服務中存在的主要法律問題

在重大突發公共事件爆發后，圖書館應急性公共文化服務若缺少全面完備的法律制度作為保障，往往會影響公共文化服務有效供給。因此，提供相應的法律來支持保障圖書館應急性公共文化服務，有利于保障公民基本文化權益。但可惜的是，我國現行《突發事件應對法》主要是圍繞突發事件發生后的預防、監測、處置等方面進行宏觀規范，至于《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》等主要公共文化法律制度則更多強調的是如何在穩定社會狀態下提供公共文化服務，對相關應急性服務的內容缺少具體明確規定，這便導致新冠肺炎疫情等重大突發公共事件發生后，圖書館應急性公共文化服務暴露出了諸多法律問題，進而嚴重影響到相關公共文化服務的質量。

2.1 應急法律體系不完備，法律依據匱乏

現行《公共文化服務保障法》的制定目的決定了公共文化服務在社會正常運行中的重要地位不容置疑。然而我國現有的主要公共文化服務法律制度在重大突發公共事件發生時并不能完全滿足應急狀態下民眾的精神文化需求，圖書館應急性公共文化服務法律保障不到位導致民眾文化權益在當前條件下難以全部實現。根據現行《憲法》和《突發事件應對法》等法律規定，我國社會狀態分為五種，即常時狀態、緊急狀態、動員狀態、突發事件應對狀態與戰時狀態，不同的種類與不同社會具體形態相對應。目前除常時穩定狀態外，我國僅有《突發事件應對法》和《戒嚴法》等作為應急法律體系內的主要依據[7]。現行《突發事件應對法》對國家建立健全突發事件應急預案體系進行了明確規定，預案體系的建立使得應急工作開展有了具體法律依據，但對于圖書館應急性公共文化服務這一公民基本文化權益方面的保障幾乎沒有提及。至于現行《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》則更是對圖書館應急性公共文化服務鮮有涉及。這給圖書館開展應急性公共文化服務增添了不少困難。

2.2 應急管理體系轉型困難，缺乏協調有關部門的法律保障措施

在新冠肺炎疫情防控過程中，一些不同法律法規銜接困難甚至發生沖突的現象凸顯，尤其在應急管理體系轉型過程中，各級政府應急綜合協調職能薄弱，信息統籌和應急協調的法定程序相應也有所弱化[8]。上述問題使各部門如何在重大突發公共事件中合理劃分各自工作任務產生了一定困難，進而導致對圖書館等公共文化場所的應急管理缺乏科學性、合理性和統籌性。例如，現行《突發事件應對法》作為我國應急工作基本法，其中就政府在重大突發公共事件中的作用給予了一定的指導性建議，但并未對如何提供圖書館應急性公共文化服務給出明確規定和保障。且從目前情況看，現有公共文化法律制度大部分對圖書館應急性公共文化服務的保障還處于休眠狀態。究其原因，一方面是該領域的法律條款多為鼓勵、倡導、促進性的保障條款，并未涉及應急管理體系轉型的相關問題;另一方面則是重大突發公共事件的不可預測性和破壞性對圖書館提供應急性公共文化服務造成了困難和阻礙。此種情形無疑對有關部門的能力要求大大提高，但是協調相關部門的法律保障措施始終未予以明文規定。

2.3 地方應急預案或條例重參照模仿，法律保障缺乏操作性

由于國家層面真正介入到各級政府部門應急工作管理的監督需要一定時間，各級地方政府對應急處置工作也需一定過程來加強認識程度，導致其在制定應急預案初期，對重大突發公共事件難免缺乏綜合性認識，同時又沒有以往經驗作為實踐參照，很多僅是為了應付上級部門對實施應急預案或條例的檢查，采取對上級部門專項預案或條例簡單模仿進而制定本地方相關規定的方式，且對當地各類遭受重大突發公共事件的具體領域保障規定的內容不全面，很多與當地實際情況存在一定沖突和不適應，缺乏可操作性。此類做法會導致在爆發重大突發公共事件時，地方應急預案或制定的條例很難實現對應急性行為的有效支持。而且由于各地區彼此存在差異性，對公共文化服務需求不一致，法律自身的普遍性和穩定性又導致國家立法無法全面解決當地實際問題。這對重大突發公共事件背景下的圖書館應急性公共文化服務實施也造成了不小阻礙。

2.4 社會力量供給應急公共文化服務的地位不明，缺少法律監督

從我國當前情況看，公共文化服務供給已經進行了很多嘗試來引入社會力量，但實際效果并不令人滿意。社會力量提供的公共文化服務不一定比政府更有效，且常成為私人牟利的工具。在重大突發公共事件頻發的現實情境下，由于無法選擇合適的社會力量提供應急性公共文化服務，將大大限制社會力量在圖書館應急性公共文化服務中的作用。造成這種困局的主要原因在于已發布的圖書館疫情防控預案及相關通知中并未涉及公共文化場所中的社會力量供給應急性公共文化服務的地位，同時對其也缺乏相應法律監督。譬如文化和旅游部公共服務司發布的《公共圖書館、文化館（站）恢復開放工作指南》中規定“各級公共圖書館、文化館（站）要繼續把疫情防控放在首位，毫不放松地抓好防控工作。擬恢復開放的場館，要提前做好預案，制定科學可行的具體措施，并根據當地防控部門最新指導意見及時進行動態調整，確保安全。”[9]從該通知不難看出，這實質上還是各級政府主導下圖書館自身在重大突發公共事件下的自我調整和恢復，該主導形式往往易忽視社會力量作用，導致相關社會力量參與應急性公共文化服務嚴重不足。而且政府在這種模式下負擔過重的話也無法對民眾多方面文化需求予以有效滿足，易造成資源使用不合理、低效甚至浪費的現象，這無疑也制約了重大突發公共事件背景下的圖書館應急性公共文化服務發展。

3 重大突發公共事件背景下圖書館應急性公共文化服務中的法律問題之解決

基于秩序價值在應急法上的優先性，重大突發公共事件背景下圖書館應急性公共文化服務法律保障的首要目的就是保證各種公共文化服務危機應對方法和策略能順利實施，從而將文化秩序恢復到正常軌道上的安全狀態，盡最大化保障民眾基本文化權益實現。故此，筆者認為宜從以下幾方面來解決前述所言的圖書館相關應急性公共文化服務中暴露出的法律問題。

3.1 完善應急性公共文化服務法律體系，保證圖書館應急工作有效開展

客觀來說，我國公共文化服務目前還更多處于依靠部門規章、行業規范保障的層次，現行《突發事件應對法》作為我國應急工作的基本法對各類突發公共事件發生時的應急性公共文化服務也沒有作出具體法律規定。而在行政管理中，法律未規定而為之即違法。所以，對于重大突發公共事件背景下圖書館應急性公共文化服務法律保障的缺失，就使圖書館參與相關應急服務工作的人員陷入如何應急和處置的“兩難境地”，一定程度限制了我國圖書館應急性公共文化服務能力。公共文化服務體系建設是文化部門重要工作，但也離不開全社會多領域多方面的共同參與。國外公共文化服務相關領域對公共文化服務關注度較高，其對公共文化服務法律保障的力度更大，在實施過程中的效果也更好。例如美國雖沒有一部嚴格意義上的“公共文化法”，但許多相關領域法律法規都包含公共文化方面的條款。其《聯邦國內稅收法》501（C）（3）條款針對公共文化的減免稅規定，就旨在通過稅收減免促進美國公共文化服務發展，鼓勵非營利文化組織進入公共文化服務領域[10]。

因此，我們不妨在相關法律制度中適當加入針對圖書館應急性公共文化服務的內容。如《突發事件應對法》在突發事件發生后的處理措施中對公共文化場所的臨時服務模式加以宏觀規范;針對《公共圖書館法》第33條規定的“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”[4]，可進一步完善為“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務。在發生突發事件時，根據突發事件等級分別根據具體情況按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”;至于地方政府則須在關于疫情防控的《應急預案管理辦法》中對緊急情況下公共文化服務活動如何開展進行明確指示。這樣對圖書館開展應急性公共文化服務就有了明確規定，有利于實現其文化權益保障的應急目標，一方面進一步促成完善各層次法律制度，對于重大突發公共事件背景下社會生活覆蓋的各領域均有法律保障;另一方面在法條中針對各種具體應急性公共文化服務予以明確規范，避免盲目實施造成浪費，切實保證圖書館應急工作順暢高效開展。

3.2 完善應急管理體系，提高各級政府應急協調能力

建立科學全面的應急管理體系是以人民為中心思想的重要實踐，具有重要的政治、社會和經濟意義。新冠肺炎疫情發生使建設更加完善的重大突發公共事件應急管理體系，并強化各級政府的應急綜合協調職能顯得尤為迫切。因此，可在系統梳理和總結疫情防控經驗基礎上，在總體國家安全觀框架下圍繞現有涉及應急性公文化服務應對的各類法律制度，盡快就專門應急管理部門、衛健委、公安部、文旅部等多部門法定應急管理職責予以完善，對重大突發公共事件背景下的圖書館應急性公共文化服務工作如何開展、適用怎樣的應急系統加以明確。盡快修改完善原有的應急預案及管理體系，可以應對此次疫情為契機，出臺《公共文化服務場所應急管理條例》，明確圖書館應急部門及職責，以圖書館現有應急組織體系為基礎，進一步明確應急隊伍構成和相應人員;建立圖書館內部預警機制、應急處置機制、后期處置機制及這三重機制有效保障圖書館實施各項應急服務的措施和辦法。同時，在一定程度上根據圖書館實際工作需要給予圖書館采取自治自救的應急方案，結合重大突發公共事件對圖書館影響的現實情況，將處置內容明確化、詳細化。此外，還應健全預案管理體系，優化重大突發公共事件的預警、決策、處置等環節的法定程序，切實提升應急管理的法治化、科學化水平，并加強對各類主體落實應急預案的監督力度。這樣一來，能促使相關部門督促管轄范圍內的圖書館加緊落實重大突發公共事件應急預案的編制和備案工作，加快圖書館內部應急系統的建立，具體落實為良好的制度執行力，從而全面提升圖書館應對突發事件的能力，最大限度降低重大突發公共事件給社會造成的負面影響及民眾的人身、財產損失。

3.3 制定專門應急預案和條例，規范地方應急法律保障

在重大突發公共事件發生的情況下，各地公共文化服務受到的影響往往有較大差異，且各地多有自身公共文化特色，這就不能一概以同樣的應急預案內容去管理和處置不同地區的圖書館應急性公共文化服務。故地方制定應急預案和條例要以本地實際情況為基礎，結合上級發布的應急管理辦法，實現地區應急預案和條例的專門化、規范化，真正與地方相融合、解決具體地方問題。畢竟地方公共文化場所應急管理預案能否有效實施，關鍵在于具體問題具體分析。上級應急預案和條例已明確規定的內容，各地區在制定地區專門應急預案和條例時，不需作重復性規定或進行簡單模仿。以新冠肺炎疫情為例，各省市圖書館線下公共文化服務均受到較大影響，而各地面臨的具體情況又有區別，各省市圖書館應急性公共文化服務理應在結合國家應急預案基礎上采取差異性安排。而具體如何指導地方圖書館實施特色化應急性公共文化服務應對重大突發公共事件？這就需國家相關法律、中央到地方各級應急預案和條例給予相應支撐，使得圖書館應急性公共文化服務真正做到有法可依，有法可循。

筆者認為，可針對現行《公共圖書館法》第5條規定的“縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區域內公共圖書館的管理工作。縣級以上地方人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域內與公共圖書館管理有關的工作”[4]進行修改，在其后增加“縣級以上地方人民政府文化主管部門根據突發事件等級不同，與縣級以上地方人民政府其他有關部門相互配合，負責本行政區域內的應急公共圖書館管理工作”等相關內容，指導縣級以上地方人民政府文化主管部門根據國家基本公共文化服務指導標準和省、自治區、直轄市基本公共文化服務實施標準，結合當地實際，制定本行政區域應急性公共文化服務目錄并組織實施。地方關于圖書館應急性公共文化服務的預案和條例，在不抵觸上級應急預案管理辦法前提下，可根據本地具體情況對行政區域內圖書館應急性公共文化服務從服務內容、管理辦法、民眾和各級政府部門的權利（力）義務等方面予以具體規定。這樣才能為重大突發公共事件背景下地方圖書館應急性公共文化服務的順利實施提供有效法律保障。

3.4 依法鼓勵社會力量參與圖書館應急性公共文化服務，加強法律監督

新冠肺炎疫情暴發后，在具體應對中暴露出了當前圖書館應急管理中的一些短板與不足。要有效應對此類重大突發公共事件，除發揮好政府對圖書館工作開展的主體支持外，也需充分發揮各類社會力量的作用。依法鼓勵社會力量參與圖書館應急性公共文化服務，同時加強法律監督，這是在重大突發公共事件背景下保障圖書館應急性公共文化服務的重要措施。從前述可知，當前我國社會力量供給應急性公共文化服務的地位不明，缺少相應法律監督，現行公共文化法律制度連通常意義的社會力量供給公共文化服務都欠缺具體詳盡之規定。有鑒于此，務必要對相關法律制度予以適當補充完善。譬如針對《公共文化服務保障法》第25條規定的“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織興建、捐建或者與政府部門合作建設公共文化設施，鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理”[2]進行補充，在“鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理”后增加“在發生突發事件時，國家可以指導各地區公共文化服務部門出臺相關應急管理辦法，根據突發事件等級分別根據具體情況鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理”等相關內容，從而明確社會力量供給應急公共文化的地位。此外，為確保社會力量參與圖書館應急性公共文化服務具體化和實現有效法律監督，還要相應在《突發事件應對法》《公共圖書館法》等法律中對其參與圖書館應急性公共文化服務的范圍、具體參與方式、鼓勵措施、監督部門、法律責任等作出明確規定，從而最大限度發揮社會力量在圖書館應急性公共文化服務中的作用和價值。

4 結語

在重大突發公共事件背景下，圖書館應急性公共文化服務的法律保障無疑是在混亂的現實中為民眾文化權益予以了充分維護，能夠最大限度地減少因重大突發公共事件給國家、社會和民眾造成的損失。因此，加強重大突發公共事件背景下圖書館應急性公共文化服務的法律問題研究，展開充分的相關法律保障已是刻不容緩。

參考文獻：

國務院.國家突發公共事件總體應急預案[M].北京：中國法制出版社，2006：1.

中國人大網.中華人民共和國公共文化服務保障法[EB/OL].（2016-12-25）[2020-05-21].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm.

中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典[M].6版.北京：商務印書館，2012：1564.

中國人大網.中華人民共和國公共圖書館法[EB/OL].（2018-11-05）[2020-05-21].http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201811/3885276ceafc4ed788695e8c45c55dcc.shtml.

劉寶卿.不忘服務初心，勇擔抗疫使命：華中師范大學圖書館（博物館）抗疫記[J].高校圖書館工作，2020（3）：5-7.

王樂，袁紅，張春梅，等.重大公共衛生事件背景下高校圖書館特色服務與管理實踐：以復旦大學圖書館為例[J].高校圖書館工作，2020（3）：57-61.

曹溢.強化公共衛生法治保障[N].中國紀檢監察報，2020-03-26（04）.

朱正威，吳佳.提升應急管理效能需加快健全法治體系[N].學習時報，2020-03-16（05）.

中華人民共和國文化和旅游部.文化和旅游部公共服務司關于印發《公共圖書館、文化館（站）恢復開放工作指南》的通知[EB/OL].（2020-02-25）[2020-05-21].http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/202002/t20200225_851273.html？keywords=.

廖青虎，孫鈺.國外公共文化服務保障的立法經驗與啟示[J].經濟社會體制比較，2017（4）：118-126.

歐陽愛輝 南華大學經濟管理與法學學院副教授、碩士生導師。 湖南衡陽，421001。

李東梅 南華大學經濟管理與法學學院碩士研究生。 湖南衡陽，421001。

（收稿日期：2020-06-10 編校：曹曉文，謝艷秋）