浙江自貿試驗區推動油氣全產業鏈發展研究

桂海濱 方晨

摘要：浙江自貿試驗區要充分梳理總結分析三周年來的建設經驗和存在問題，在推動改革授權落地、對標國際通行規則、推進市場開放力度和強化法制保障方面，加大制度創新和壓力測試，進一步推動油氣全產業鏈新一輪高質量發展，為推進我國油氣體制改革、提升大宗商品資源配置能力、保障國家能源安全和推動人民幣國際化，作出積極的貢獻。

關鍵詞：浙江自貿試驗區;油氣全產業鏈;高質量發展

中圖分類號：F752.8? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）10-0119-04

建設中國（浙江）自由貿易試驗區（以下簡稱浙江自貿試驗區）是黨中央、國務院在新時代全面深化改革和擴大開放作出的重大決策部署。浙江自貿試驗區自2017年4月掛牌設立以來，圍繞國家賦予建設國際大宗商品貿易自由化先導區的戰略使命，[1]聚焦油氣全產業鏈進行特色改革探索，三年試點任務基本完成，取得了豐碩成果。為深化浙江自貿試驗區改革開放，進一步增強我國在油氣領域的國際定價話語權，提升大宗商品資源配置能力，必須繼續努力推動油氣全產業鏈新一輪高質量發展。本文在強調浙江自貿試驗區油氣全產業鏈建設重要性和總結回顧第一輪三年建設成效基礎上，著重分析指出了當前存在的主要問題困難，并提出了推動新一輪高質量發展的若干建議。

一、浙江自貿試驗區建設油氣全產業鏈的重要意義

（一）有利于有效應對全球經貿形勢變化，保障我國能源經濟安全

對標國際通行規則，推動浙江自貿試驗區油氣全產業鏈投資便利化和貿易自由化，在油氣儲備、中轉、貿易、交易等領域實施具有國際競爭力的制度政策，有利于增強我國對油氣資源的全球配置和駕馭能力，有效應對中美貿易摩擦等各類全球經貿形勢變化，進一步保障我國能源經濟安全。

（二）有利于推動油氣領域市場化開放，深化我國油氣體制改革

隨著浙江自貿試驗區油氣全產業鏈的不斷建設，油氣領域改革碰到的一些深層次矛盾和結構性問題也逐步顯現，如市場化程度不足等。進一步破解改革難題，充分挖掘和釋放改革潛力，對有效提升我國油氣資源市場化配置能力，推動我國油氣體制改革具有重要的示范引領意義。

（三）有利于增強國際油氣定價話語權，推動人民幣國際化

浙江自貿試驗區通過與上海期貨交易所創新油氣期現合作交易模式，構建多層次的大宗商品交易市場體系，充分發揮人民幣計價結算功能，有利于打造我國油氣領域的價格指數，提升大宗商品制度性話語權，進一步推動人民幣國際化。

（四）有利于培育高質量發展新動能，服務長三角一體化戰略

浙江自貿試驗區積極建設超大型國際石化基地，與周邊寧波、上海、江蘇等長三角省市的石化基地形成規模效應，建成后將成為全球最大的煉油中心之一，有利于形成新的產業發展動能。同時，與上海、江蘇自貿試驗區在自由貿易賬戶、油氣期現合作、國際航運樞紐建設等方面不斷加強合作，有利于率先實現長三角自貿試驗區一體化。

二、浙江自貿試驗區油氣全產業鏈三年改革創新成效

三年來，浙江自貿試驗區按照黨中央、國務院決策部署，在浙江省委、省政府的強力領導下，聚焦油氣全產業鏈，積極建設“一中心三基地一示范區”（即國際油氣交易中心、國際綠色石化基地、國際油氣儲運基地、國際海事服務基地和大宗商品跨境貿易人民幣國際化示范區），初步構建了具有國際競爭力的現代化開放型油氣產業新格局，探索創新了具有全國示范引領作用的油氣體制改革新模式，打造形成了具有一定影響力的油氣產業國際合作新平臺，取得了顯著成效。

（一）初步構建了涵蓋油氣儲存、中轉、加工、貿易、交易等領域的現代化開放型產業新格局

1.以油氣現貨交易為核心的國際油氣交易中心“逐漸起步”。積極開展油品貿易交易業務，與上海期貨交易所探索開展油氣期現一體化交易模式，積極爭取國際油氣領域定價話語權。一是油品貿易規模增長迅猛。在全國率先進行油品“批發無倉儲”的內貿分銷改革，隨即在全國推廣放開。2019年，油品貿易額達到3 201.8億元，同比增長44.6%（2017年為657.6億元、2018年為2 213.9億元）;拉動外貿進出口總額達到1 371.11億元，同比增長20.7%，增幅位列浙江省第二，其中油品等大宗商品占比接近70%。二是打造形成我國船用燃料油價格指數。與全球知名能源報價機構阿格斯和普氏能源評估發布舟山保稅船用燃料油價格指數。自貿試驗區設立前舟山與新加坡保稅船用燃料油價差在每噸40美元左右，目前通過改革創新已經降低至每噸10-15美元。三是油氣交易“期現合作”模式逐漸起步。與上海期貨交易所共同簽訂《共建長三角期現一體化油氣交易市場戰略合作協議》，順利完成全國首單保稅燃料油期貨倉單交割品直供業務，成功開出首張保稅燃料油免稅增值稅發票，“浙江國際油品交易中心報價專區”正式在上期所標準倉單交易平臺上線。目前，舟山已有6個倉庫成為上期所原油和保稅燃料油期貨交割倉。

2.以浙石化4000萬噸煉化一體化項目為支撐的國際綠色石化基地取得“顯著成效。浙石化4000萬噸煉化一體化項目建設以來，已經成為我國民營資本投資的標桿性項目，形成了石化行業“三個全國之最”。一是民營投資規模全國最大。項目計劃總投資約1 730億元，是目前世界上投資最大的單體產業項目，也是國內迄今為止民營企業投資規模最大的項目。二是煉化能力全國最大。項目總規模為4 000萬噸/年煉油、800萬噸/年對二甲苯、420萬噸/年乙烯，是目前全國石化行業煉化能力最大的項目，項目建成后將成為又一個世界級煉化一體化企業。三是建設速度全國最快。截至2019年12月，項目一期2 000萬噸/年已全面投產，二期2 000萬噸/年開工建設，三期正全面啟動前期準備及謀劃工作，是目前全國石化行業建設速度最快且安全可靠的項目。

3.以擴大油氣儲運規模為重點的國際油氣儲運基地建設“穩步推進”。目前，浙江自貿試驗區已經成為全國最大的油氣能源中轉基地，旨在確保國家能源安全，保障國際經濟血脈暢通。一是建成全國最大的石油儲存基地。開展石油儲備體制改革試點方案研究，推動規劃1 450萬方的黃澤山油品儲運項目建設，引進國際大型石油企業，把國際油田搬到“家門口”。目前，油品儲存能力達到3 100萬方（約2790萬噸），其中岙山島國家石油儲備規模800萬噸。二是打造全國最大的海上LNG登陸中心。已建成新奧LNG接收站一期項目，年處理能力達到300萬噸，二期200萬噸項目正在抓緊建設，全部投產后產能占浙江省的50%，成為長三角地區特別是浙江省重要的氣源基地，為保障長江沿線城市用氣發揮重要作用。同時，積極開展LNG產業發展和碼頭布局規劃研究，目前舟山已有4個碼頭已列入交通部規劃。

4.以保稅船用燃料油供應為突破口的國際海事服務基地建設實現“重大突破”。浙江自貿試驗區努力打造國際保稅船用燃料油供應中心，目前已經成為國內第一大加油港和全球第八大加油港。一是加油規模躍升全球第九。2019年，在全球沿線港口保稅船用燃料油供應量都下降的情況下，舟山卻呈現逆勢增長的態勢，達到410.3萬噸（2014年之前只有40萬噸左右），約占全國總量40%;結算量624.6萬噸，占全國50%以上，連續兩年居全國第一。更具標志意義的是，舟山在2018年成功躋身全球第十大加油港的基礎上，實現了“更進一步”，躍升為全球第八大加油港。二是加油增速全球領先。2016年舟山保稅船用燃料油供應量為106.4萬噸。2017年自貿試驗區設立后，供應量提升為182.8萬噸，同比增長71.8%;2018年再次跨越式增長，供應量達到359.3萬噸，同比增長96.5%，連續兩年增速全國第一、全球領先。[2]2019年受到低硫換油期影響，供應量為410.3萬噸，增速放緩至14.2%，而全球大多數港口都是負增長。三是加油效率比肩國際最高水平。目前，舟山完成一票保稅船用燃料油供應業務時間在12小時以下，最快8小時完成，加油效率全國最高，基本與新加坡持平。而自貿試驗區改革前平均是2-3天，且供油企業需要前后跑4次審批窗口，遞交二十多張紙質單證。此外，通過加油帶動了生活物料補給、船員輪換等綜合海事服務效率同步提升，目前完成一單綜合海事服務時間為25.5小時，效率已基本達到國際一流水平。

5.以油品等大宗商品貿易為核心的跨境人民幣國際化示范區建設取得“積極進展”。通過大宗商品為貿易載體，大力推動大宗商品人民幣計價結算，有效擴大人民幣結算量和使用范圍，加快推進人民幣國際化進程。2019年，浙江自貿試驗區跨境人民幣結算額達960億，同比增長31.9%，占浙江省11.4%（自貿試驗區成立前不到浙江省1%），16家銀行開辦跨境人民幣業務，政策惠及面拓展至浙江省九百余家企業，業務范圍擴展至49個國家和地區，成為浙江省跨境人民幣結算和跨境融資業務的重要通道。

（二）探索創新了具有全國示范引領作用的油氣體制改革新模式

1.投資管理領域。一是率先在全國創新保稅船用燃料油經營新模式。作為全國唯一試點城市，承接保稅船用燃料油經營權限下放，制定《中國（浙江）自由貿易試驗區國際航行船舶保稅油經營管理暫行辦法》，已批復9家地方牌照保稅船用燃料油經營企業，成功引進新加坡協力石油公司參與合資，打破多年行業壟斷局面。二是率先在全國開展原油非國營貿易資格試點。成功爭取同意批復2-3家企業原油非國營貿易進口資質和配額。浙江石油化工有限公司順利獲批原油非國營貿易進口資格。浙江物產中大石油有限公司獲批全國首家原油非國營貿易進口企業資格。浙江浙石油貿易有限公司資格申請商務部已完成公示。

2.貿易便利化領域。一是油品貿易領域多項便利化改革創新舉措被全國復制推廣。創新應用國際貿易“單一窗口”標準版運輸工具（船舶）“一單四報”，船舶進出境申報數據項減少66.7%;率先開展國際航行船舶進出境通關無紙化和口岸港航通關服務一體化“4+1”功能，船舶通關時間從16小時縮減到2小時，在全國推廣;率先在全國完成“兩步申報”改革試點的首票申報，企業從準備申報到準予提貨整個流程由原來的4小時縮短至1分28秒;在全國率先試行并推廣應用國際航行船舶聯合登臨系統，海關、邊檢、海事等口岸監管查驗從多次登臨變1次聯合登臨，執法時間從3小時以上壓縮到1小時以內。目前，舟山口岸進口整體通關時間為24.61小時，出口為1.31小時，分別比2018年12月份壓縮27.3%和44%。二是針對保稅船用燃料油供應業務進行了一系列“全國首創”的改革創新，加油通關效率超越新加坡。創新推出跨關區港區直供、不同稅號保稅油品混兌、保稅油“一口受理”平臺、申報無疫放行、港外錨地供油、一船多供、先供后報、一庫多供、油庫功能整合、兩倉庫容“總量核準、動態管理”、進境保稅油檢驗監管制度等油品貿易便利化舉措，推動國家出臺低硫燃料油出口退稅政策。目前，舟山保稅船用燃料油供應通關速度已躋身全球一流，在船只能順利進港如期加油情況下，通關僅需6小時，比新加坡還快2小時。以“進境保稅油檢驗監管制度”為例，實行這項改革后，舟山港口效率可提升20%，每年為企業節省1000小時、近300萬美元成本，2020年1月6日《人民日報》對此也進行了專題報道。

3.事中事后監管領域。一是研究制定多項監管創新制度并上升為全國標準。制定出臺全國首個《國際航行船舶保稅燃油供應業務操作規范》《船舶燃料油加注系統計量技術規范》《國際航行船舶物料供應管理辦法》及《中國海事仲裁委員會燃油供應標準合同》，并推廣成為全國行業標準。二是針對油氣產業專門制定事中事后監管辦法。制定出臺《中國（浙江）自由貿易試驗區油氣貿易企業事中事后監管辦法（試行）》，健全完善了“綜合+專業”的事中事后監管體系，切實加強風險防范。

4.金融領域。一是在全國率先開展油品貿易跨境人民幣支付便利化試點。針對油品貿易允許僅憑《跨境業務人民幣結算收/付款說明》或支付信息清單，即可直接辦理資金結算（轉口貿易、退款除外），以及人民幣資本金、全口徑跨境融資及境外上市募集資金調回等項下人民幣收入在境內的合法使用，企業無需事前、逐筆提交真實材料，最大程度實現支付便利化。二是在全國率先開展油品轉口貿易跨境人民幣結算便利化試點。參照國際慣例，降低油品轉口貿易企業準入條件和壓縮真實性證明材料審核時間，企業無需再提供難以取得的正本提單、倉單等物流憑證，首單業務實現跨境人民幣結算2764.65萬元。三是在全國率先開展“境外船供油”跨境人民幣結算試點。突破船供油業務地域限制，將船供油業務加油港口拓展至“一帶一路”沿線國際港口。突破傳統監管對于物權單據要求的限制，根據國際慣例以油艙送貨單BDN或LOI單據辦理“船供油”業務的資金結算，首單業務實現跨境人民幣結算近4000萬元。四是在全國率先打造油品交易領域首個區塊鏈“倉單通”融資平臺。將提貨單及倉儲貨物轉化為標準化的區塊鏈電子倉單，質押給銀行獲得融資，實現線上掛牌交易、線下實物交割和質押融資同步進行，有效減少傳統模式的交易環節，提升安全性、合規性和時效性，首單業務涉及金額543.03萬元，利率4.35%。

（三）打造形成了以世界油商大會為樣板的油氣產業國際合作新平臺

聚焦油氣全產業鏈，開展專業化、精準化、產業化招商，連續召開三屆世界油商大會，成為我國油氣企業最集聚的區域。一是集聚了一批油氣企業。已累計新增油氣企業六千余家，是自貿試驗區掛牌前的9.2倍。二是引進了一批世界油氣巨頭。吸引了包括沙特阿美、BP、托克、霍尼韋爾、道達爾、嘉能可等世界油氣巨頭企業參與投資建設。三是落地了一批重大油氣項目。三屆世界油商大會累計簽約項目66個，協議涉及總金額2 797.3億元人民幣，涵蓋了石油化工、油品貿易交易、海事服務、LNG綜合利用等油氣全產業鏈。截至目前，已有22個簽約項目落地實施。

三、浙江自貿試驗區油氣全產業鏈建設存在的主要問題

盡管浙江自貿試驗區油氣全產業鏈改革創新取得了一定成效，但與黨中央、國務院賦予的戰略定位要求和交付的重要任務目標，與社會和市場主體的預期相比還有較大的差距，主要表現在以下幾個方面。

（一）市場開放水平還需進一步提升，缺乏有系統集成性的改革創新舉措

目前，在國家有關部委的大力支持下，浙江自貿試驗區油氣全產業鏈改革創新，通過“一事一議”的方式進行突破，已經基本打通了原油非國營進口、加工、成品油內貿等環節，但在外貿、交易等領域仍舊沒有形成系統性的油氣市場開放制度政策體系。如在成品油出口方面，目前國家層面還是只允許4家中央企業進行出口。在當前國內煉油產能過剩的形勢下，擴大成品油出口，不僅有利于確保國內成品油市場穩定，同時也有利于提高國內煉化企業參與國際競爭能力。[3]

（二）壓力測試空間還需進一步釋放，缺乏有實質突破性的改革創新舉措

由于我國對油氣領域的特殊管理體制，浙江自貿試驗區實質突破性的改革創新和壓力測試力度仍然不夠。如在油氣交易模式方面，浙江自貿試驗區打造國際油氣交易中心是國家明確賦予的改革任務，目的是構建我國多層次的大宗商品交易制度體系，爭取國際油氣市場定價話語權，應該在保證國家金融安全風險等前提下給予一定的壓力測試空間，但目前國家明確禁止交易市場開展連續競價等交易模式創新。

（三）國際通行規則對標還需進一步加強，缺乏有國際競爭力的改革創新舉措

浙江自貿試驗區打造油氣全產業鏈，就是要通過體制機制創新，倒逼我國油氣行業轉型升級，從而提升我國油氣資源全球配置能力。但通過對標新加坡等國際油氣產業發達國家的通行規則，我國油氣產業在稅收、金融、交易等支持政策，依舊缺乏國際競爭力。特別是在油氣產業稅收政策方面，新加坡憑借實行單一稅制和低稅率的政策安排，吸引了眾多跨國石油公司總部入駐，而浙江自貿試驗區還沒有充分對標國際通行稅收政策，在參與國際油氣貿易競爭中存在較大差距。

四、浙江自貿試驗區推動油氣全產業鏈高質量發展的建議

2020年3月26日，國務院出臺《關于支持中國（浙江）自由貿易試驗區油氣全產業鏈開放發展若干措施》（國函[2020]32號）（以下簡稱若干措施），[4]在油氣投資、通關、貿易、交易、金融以及船舶補給等全領域進行頂層制度設計和政策支持，將有效解決浙江自貿試驗區油氣全產業鏈建設過程碰到的困難和問題，進一步指導推動浙江自貿試驗區油氣全產業鏈新一輪高質量發展。

（一）加大改革授權和系統集成力度，推動國務院文件有效貫徹落實

建議國家有關部委圍繞《若干措施》制定具體落實細則和管理辦法，加強創新舉措的系統集成，給予浙江自貿試驗區更大力度的改革授權，提高浙江自貿試驗區在油氣等大宗商品領域改革的系統性、整體性和協同性，推動《若干措施》有效落地實施，盡快發揮政策紅利。

（二）對標國際通行規則，給予浙江自貿試驗區在油氣等大宗商品領域改革更大的壓力測試力度

浙江自貿試驗區經過三年的探索實踐，已經在油氣領域改革積累了一定的基礎，取得了一定的成效。建議在充分保證國家經濟金融安全前提下，對照國際油氣等大宗商品行業通行規則，在交易、金融、稅收等制度政策上，給予一定的壓力測試空間，充分發揮自貿試驗區先行先試的改革試驗田作用。[5]

（三）加大市場開放力度，提升浙江自貿試驗區在油氣等大宗商品領域的國際競爭力和影響力

浙江自貿試驗區積極推動我國油氣市場開放，陸續突破了一系列政策障礙，顯著提升了自貿試驗區油氣貿易發展水平。建議國家在石油儲備模式創新和成品油出口資質配額方面，進一步加大市場開放力度，加快我國油氣全領域的市場開放進程。

（四）強化法制建設保障，確保浙江自貿試驗區在油氣等大宗商品領域改革創新有法可依、有據可循

建議全國人大出臺我國自貿試驗區改革創新條例，協調和解決中央事權與地方實踐的矛盾，確定改革創新的合法路徑和監督機制，在加大壓力測試的同時，落實容錯機制，使浙江自貿試驗區推進油氣等大宗商品領域改革創新得以常態化。

參考文獻：

[1] 國務院關于印發中國（浙江）自由貿易試驗區總體方案的通知[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網，2017-03-31.

[2] 戎珈萱.舟山保稅船用燃料油供應業務競爭戰略研究[D].南昌：華東交通大學，2019.

[3] 叢新興.對加快中國成品油市場化改革的思考與建議[J].國際石油經濟，2018，26（12）：19-22.

[4] 國務院關于支持中國（浙江）自由貿易試驗區油氣全產業鏈開放發展若干措施的批復[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網，2020-03-16.

[5] 葉 芳，Jaepil Park.中國（浙江）自由貿易試驗區探索更大改革自主權的若干思考[J].浙江海洋大學學報：人文科學版，2018，35（6）：30-33.

[責任編輯：方 曉]