淺析農村低保與扶貧開發制度銜接的治理路徑

文/河北省承德市寬城滿族自治縣民政局 李華新

從農村反貧困治理體系來看，農村低保與扶貧開發是非常重要的兩項舉措，兩者實現有效銜接將有利于發揮“1+1＞2”的制度優勢。2020年是我國全面建設小康社會的關鍵時期，在確定精準脫貧的目標基礎上，需要結合地方實際情況構建更加合理、科學的反貧困治理模式，將農村低保與扶貧開發制度進行有效銜接，將是提升反貧困治理整體水平的關鍵舉措。現階段，兩項制度還處于離散狀態，例如，識別對象精準性不足、幫扶機制聯動性不足、信息資源流動性不足以及測量標準科學性不足。為此，本文將針對不足以“精準”為切入點，依托檔案資料，探討農村低保與扶貧開發制度銜接的治理路徑。

一、做好精準識別，保障貧困對象無縫銜接

無論是農村低保，還是扶貧開發，對貧困對象進行精準識別將是促進兩者有效銜接的關鍵。精準識別能夠及時掌握目標對象的相關資料，將其制作成為檔案并加強管理，將有利于兩者的銜接以及后續工作的開展。從實際工作來看，在識別對象的過程中，依然存在精準性不足的問題，因此做好精準識別意義重大。

（一）對識別貧困對象的科學依據進行確定。對地方貧困對象的家庭總收入以及支出進行分析，以此為基礎可確定識別的依據，這也是完善目標對象檔案信息的關鍵。貧困戶有著特殊性與復雜性的特征，例如，不同家庭有不同成員，并且在就業、醫療、教育等方面的實際情況不同，而識別依據則必須細分實際情況。可根據綜合指標對貧困家庭的生活狀況以及各個家庭成員發展潛能進行分析，再根據地方實際情況確定識別依據，有助于識別工作更好地開展。

（二）基于滿足實質公平的目標，構建并完善貧困對象的認定程序。“實質公平”提倡農村低保與扶貧開發制度的銜接，且需要真正篩選出有需要幫扶的貧困對象，所以認定程序非常重要。從實際工作開展來看，在認定過程中，存在著“人情戶”“關系戶”等問題，不僅違背實質公平的原則，而且不利于兩者銜接開展治理工作。因此，建議負責認定的行動主體，堅持中立、客觀的基本原則。例如，在認定過程中出現對象漏出的情況時，需要根據實際情況構建對應的補充程序，盡量以靈活性的政策措施來應對兩項制度銜接過程中可能出現的各種問題。

（三）加強復核力度。加強貧困對象的復核力度，目的是確定合理、科學的核算方法。從實際工作來看，貧困對象的情況并非一成不變，所以與之相關的檔案資料需要不斷完善，因此需要定期開展復核工作，通過動態管理的模式，對貧困戶的實際情況進行有效監測，根據貧困戶的實際收入與支出等結構性的變化，從而完善核算方法，有針對性實施農村低保以及扶貧幫扶工作，有利于規避貧困戶因為抗風險能力較弱而出現返貧等問題。

二、完善精準匹配，促進幫扶機制有效銜接

從精準匹配的角度來講，意味著農村低保與扶貧開發制度的銜接，理應實現制度內外在機制間的協同聯動，這樣將為不同貧困戶構建不同幫扶措施，從而滿足其不同需求。

（一）內部機制。從內部機制角度來講，理應高度重視貧困對象存在的差異性，體現因人施策的原則。從實際情況來看，2020年部分農村的絕對貧困問題得到了有效解決，所以反貧困治理的重要對象轉化成為“相對貧困問題”。從相對貧困群體來看，導致他們貧困的原因呈多樣性的特征，以至于他們的脫貧需求也呈多元性的特征。因此，農村低保與扶貧開發制度之間的銜接，理應從貧困對象所存在的外顯差異性入手，重點考慮貧困個人在生存與發展方面的實際需求，從而對內在的幫扶機制進行優化，例如，梯度性幫扶舉措。一方面利用兜底來滿足貧困戶的基本生活需求，另外一方面則要著重考慮目前還處于貧困邊緣的貧困對象制定針對性的幫扶機制，例如，技能培訓、物質補償等措施，一定程度上可提升貧困戶的風險抵抗力，并促進其實現自我發展。

（二）外部機制。從外部機制方面來講，需要重視與其他保障性措施進行銜接。重視并加強農村貧困戶可行能力的建設力度，所謂可行能力指的是個體發展的可持續性。從實際工作來看，除農村低保與扶貧開發之外，貧苦對象在醫療、教育、就業等方面的需求依然很大，因此幫扶措施需要與這些方面的政策進行銜接。構建立體式、綜合型的保障機制，目的是幫助貧困戶化解社會排斥等問題，為其有效融入社會搭建基礎平臺。具體來講，需要促進社會主體、市場以及政府在精準幫扶機制實踐過程中，保持理念與行動上的一致。從實際情況來看，由于外部機制銜接程度不足，精準幫扶工作開展緩慢，無法充分滿足貧困戶多元化的需求。此外，內外機制的有效銜接，理應有法治保障。因為立法具有強制性，能將農村低保與扶貧開發制度在銜接初期存在的阻礙進行消除，例如，理念、運行等方面的不同而帶來的不良影響。依托法律可有效清掃這類障礙，促進內外機制協調合作，從而最大限度促進幫扶機制精準開展。

三、依托精準共享，確保信息資源有效銜接

信息化時代背景下，檔案資料共享成為各項工作有序開展的關鍵。對于民政局來講，檔案管理并不是一件簡單的工作，當中存在著一定的管理規則，例如，動態化管理原則、雙規原則等等，且還需要檔案管理人員在實際工作中去不斷完善與優化，才能做好檔案管理工作，從而為精準共享奠定堅實的基礎，確保信息資源能夠有效銜接。對于動態化管理原則來講，要求必須做到將一戶一檔的動態化管理工作落實，且及時根據實際情況進行完善。對于雙規原則來講，指的是根據實際情況做好電子檔案與紙質檔案，有效落實雙規管理機制。精準共享的目標是構建并完善與反貧困治理有關的檔案資源共享平臺，最大限度保障各類檔案資源要素能夠充分流動以及有效使用。通過有機整合信息資源，能夠促進反貧困治理方式的改革；同時，合理配置信息資源要素，將有利于解決農村低保與扶貧開發制度銜接過程中存在的技術問題，具體如下：

（一）構建并完善基層檔案信息數據庫。從實際工作情況來看，基層反貧困治理過程中，檔案信息雖然有，但是不全面，尤其是共享有效性比較差。在信息化時代背景下，倘若沒有一個完善成熟的檔案信息數據庫，那么相關工作開展效率與質量將受到很大的影響，這也是目前基層反貧困治理工作開展存在的最大的難題。因此，推進農村低保與扶貧開發制度銜接趨勢，理應加大力度構建能夠滿足兩項制度銜接需求的檔案信息數據庫以及相關的系統。

（二）充分保障檔案信息數據庫信息安全。農村低保與扶貧開發制度銜接之后，意味著檔案信息數據庫將會整合更多不同類型的貧困群體的個人資料，對于貧困對象來講，這是非常重要的隱私資料。因此，需要高度重視檔案信息數據的安全，例如，在采集信息、挖掘信息、共享信息以及使用信息的過程中，應當按照信息安全相關規則制度，保障貧困對象的隱私安全。從實際工作來看，部分貧困者因為自己的檔案信息泄露，加之網絡通信的發達，這些信息分秒之間可傳播到各個地方，而對于貧困者所產生的身心傷害極大，因此不能忽視信息安全的保護。同時，完善貧困人口隱私保護相關的法律法規，對于泄露以及侵犯貧困戶個人隱私的行為，理應采取強制性措施進行懲罰。

（三）加強檔案信息數據的動態管理。基于動態化管理原則，建議通過實時動態更新的方式，充分挖掘以及應用基層檔案信息數據資源，從而為相關工作的有序開展提供有效的檔案數據信息。在社會經濟快速發展的背景下，貧困群體的需求也會隨之變化，因此需要采取動態管理措施，可保障低保政策以及扶貧政策的科學性、合理性，并為兩者的有效銜接奠定堅實的基礎，這樣才能讓真正有需要的貧困戶得到補貼與扶持。建議民政局在特定時間就貧困戶有關檔案信息數據進行審核與規劃，且需要及時將變更的情況做好更新與上報，并通知到相關部門，且有效規避檔案信息數據出現延時的問題，將有利于各項工作的開展。

（四）做好檔案的分類管理。低保檔案與扶貧檔案主要有審批類檔案與日常管理檔案之分，理應做好檔案的分類管理。第一，審批類檔案，例如，有關部門所批準的調查表、審批表、審批意見文件等相關檔案材料等。第二，日常管理檔案。例如，低保金、扶貧金實際增發材料與停發材料等。無論哪一種檔案資料，都需要進行全面分析，并采取針對性管理措施，從而滿足不同類型檔案管理與應用的需求，將有利于促進農村低保與扶貧開發制度的有效銜接。

四、做好精準設計，實現測量標準的動態銜接

精準設計是促進農村低保與扶貧開發制度銜接踐行的關鍵，精準設計的目標是為了將低保與扶貧標準統一，進而將低保與扶貧標準之間的不協調有效消除。因此，以精準共享而來的檔案資料為基礎開展精準設計，將能夠實現測量標準的動態銜接，將體現兩項制度銜接的實效性，這是從理論到實踐的關鍵，具體如下：

（一）對農村低保線與扶貧線的劃分方式進行優化。農村低保與扶貧開發制度完成銜接之后，意味著農村低保標準與扶貧標準將會在設計理念、設計原則、設計方法等方面逐步保持一致，并構建一套完整的綜合性方案。以檔案資料為依據，合理區分因主體、機制等要素的內在差異對標準厘定的影響。從實際工作開展來看，無論是低保標準，還是扶貧標準，理應保持梯次性，且只有低保標準低于扶貧標準，才能全面發揮低保制度的“兜底”作用。

（二）做好家計調查。家計調查是民政局檔案資料的重要組成部分，具體指的是對農村地區人口家庭收入、消費結構等內容進行調查。依托家計調查工作，可進一步掌握貧困戶的轉移凈收入、財產凈收入、經營性凈收入、工資性凈收入等一系列可以支配的收入；同時，還要充分關注貧困戶其他生活支出情況，例如，教育文化娛樂、醫療保健、交通通信、生活用品與服務、居住、衣著、食品煙酒以及其他用品等方面的支出情況。從實際工作來看，這些細小的支出可以將貧困戶的生活支出實際狀況反映出來，為農村低保標準以及扶貧標準的制定提供有價值的參考依據。

（三）實施動態調整。依托家計調查所設置的貧困線標準，應當結合實際情況做到實時動態調整。對于貧困線標準來講，其調整需要充分考慮地方經濟的發展情況、物價消費水平等等，同時，需要重點考慮貧困對象抵抗社會風險的能力。因此，為了能夠確保貧困線標準的合理性與科學性，建議借助檔案資料通過季度或者是年度方式進行復核。

綜上所述，在反貧困治理深入開展的過程中，農村低保與扶貧開發制度銜接將是必然趨勢。目前，兩項制度銜接的理論研究比較豐富，因此，還需要結合實際情況來推動農村低保與扶貧開發制度的銜接，其中關鍵是兩者檔案資料的銜接與融合，這樣才能真正發揮“1+1＞2”的制度優勢，促進鄉村振興。