職業教育與產業結構協調性研究

陳保榮

(天津職業大學，天津 300410)

一、理性審視：職業教育與產業結構的相互關系

在現代社會經濟發展過程中，職業教育與產業結構關系緊密、相互影響，是一對共生、共利、互為因果的元素，兩者相互影響又相互促進，通過不斷變化和調適關系共同推動經濟發展。

(一)職業教育與產業結構的本體屬性和必然聯系性

職業教育具有教育性和職業性雙重屬性是現代職業教育學的基本共識。其教育性需要它承擔教育功能，其職業性則要求它對學生進行知識教育與培養。

1.職業教育的雙重屬性使它與產業關系緊密

職業教育的職業性實際上是歷史與邏輯的統一,從職業教育的起源與演進肇始就帶有職業、產業的基因。傳授勞動和技藝是最初形式的學徒制，到16世紀學校形式的職業教育形成，而職業教育的現代走向是成為產業、國家和公民利益的“交集”。從邏輯視角看，產業作為現代社會經濟的核心組分，它是社會存在的基礎和主要活動場域，而其中的從事者已絕不是“自然人”能夠承擔的，必須由職業教育的介入才能達成，從這個意義上說，承擔這一使命的職業教育就天然呼應產業的需求。

在現實性上，職業教育的這一雙重屬性使它與產業和企業的聯系更為緊密，更要求職業教育在專業設置時根據社會經濟發展中產業結構和崗位需求而不斷調整，更注重培養過程中的產教融合、校企合作，這是職業教育的職業屬性也是職業教育匹配、協調于產業結構發展的基本要求，因此職業教育與產業的關系更為緊密。

2.產業結構受經濟發展和人力資源供給的雙重影響

產業結構是經濟、技術發展的結果，既與資源、氣候、土壤等自然條件相關，也與政治制度、經濟政策、生活習慣等相關，是由社會各方面的綜合條件決定。從長期看，產業結構的變化具有趨同的規律，產業結構的趨勢是三次產業合適比例，其中三次產業比重的漸次加大是結構高級化的標志。在生產力低下的農業經濟時期，第一產業比值較大；工業革命后，世界工業迅速崛起，第二產業立即占據三次產業中較大比值；而在社會分工更細、生產力效率更高的現代化大生產中，各類服務業所占比值迅速上升，第三產業占據主導地位。引起產業結構變化的因素很多，經濟的發展是核心的動因。

產業結構的樣態需要合適的人力資源匹配，而且產業結構對人力資源來說是第一位的、決定性的支配因素。但人力資源的品質也具有能動的反作用，合適的、優化的人力資源和結構對產業結構的適配和產業發展具有推動作用；反之，人力資源結構與產業結構需求錯配、扭曲抑或背離，對產業結構發展有延緩阻滯作用。在現代產業活動中，許多產業都需要知識型、技術型人才，并要求這種人才供應是規模化、結構化和持續化的，這對人力資源供給者之一的職業教育提出了訴求，即培養大規模的滿足產業需求的高質量技術技能人才。顯然，職業教育培養人才的智能結構、素質結構和層次結構影響著產業的存續和良性發展。

(二)職業教育與產業結構相互關系的理性分析

職業教育和產業結構的緊密關系，決定了職業教育與產業結構既相依相存又相互影響。

1.產業結構影響職業教育專業人才培養

“產業帶動效應理論表明，某一行業(產業)的興起會帶動相關行業(產業)發展，也會導致就業人員總量及就業人員結構發生一系列變化”。[1]職業教育是以產業需求為導向的教育,產業生產所需要的勞動力人員很大程度上來源于職業教育培養，尤其是現代化大生產需要的高技能技術人員，因此，培養大批“適銷對路”的技術技能人才是職業教育契合產業結構和變遷的需要，是職業教育承擔社會功能的一項重要職責。具體講，國家(地區)的產業結構規定著職業教育的專業結構和專業規模、層次。而職業教育主體“善”的價值取向更應該主動、自覺契合產業需求。2010年發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》，要求：“把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃,促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適應。”從國家層面明確職業教育匹配產業結構、匹配經濟發展。

2.職業教育為產業持續提供大量勞動力資源

職業教育的職業性屬性決定職業教育培養的勞動力主要是針對產業的某些技術崗位和技能需要，因而職業院校的專業結構是按照產業結構中勞動力市場的需求設置，其較強的針對性使這些勞動力很好地適應了職業崗位。另外，職業教育培養人才的規模性、持續性，為產業發展提供了源源不斷的技術技能人才，這種持續、充足而且高水平的勞動力滿足產業發展人才需求的同時，也提高生產效率、減輕了產業成本負擔。

3.職業教育提升產業勞動者能力和收入

在產業資本結構中，勞動力資源是對其影響較大的因素，沒有勞動力資源的支持，任何一個產業發展都不可能實現。職業教育是為勞動力市場提供勞動力資源的供給方，勞動者勞動效率和技能水平的高低既影響產業的生產效率，也影響勞動者的就業和收入。舒爾茨“新增長理論”認為：“由于每個勞動者是不一樣的，就是同一個勞動者在受到一定教育和訓練前后，他的勞動的質量或工作能力、技藝水平和熟練程度，也是有差別的。”[2]同時舒爾茨還認為：“通過教育可以提高人的知識和技能，提高生產的能力。”因此，在產業存續和發展的影響因素中，勞動力資源是重要一項，它與職業教育密不可分。

二、現實關照：職業教育與產業結構協調的國際經驗

在現代職業教育體系中，注重職業教育與產業結構的協調已經成為國際職業教育先進國家的普遍做法，德國和美國的經驗和做法頗具代表性。

(一)德國職業教育與產業結構協調一致的成功經驗

德國職業教育為配合產業需要，不僅注重培養工人對技術的極致追求，而且不斷調整職業教育與產業的關系，使職業教育與產業結構發展協調一致。為適應德國經濟發展、產業發展，德國職業教育出現過三次調整以適應產業結構變動。

1.第一次產業結構調整與職業教育協調跟進

第二次世界大戰對德國的破壞是毀滅性的，三次產業都受到破壞，國民經濟出現嚴重下滑，同時英國等周邊國家的快速崛起又壓縮德國的發展空間，于是德國迅速調整產業結構，將第二產業放在重點發展的位置，用第二產業帶動其他產業，帶動經濟發展。經過十多年發展，至1960年“德國三次產業結構比重為5.5%、53.5%和40.9%，第二產業在三大產業中占有明顯的優勢地位”，[3]德國經濟呈現飛速發展，有人稱這時的德國出現“經濟奇跡”。

第二產業發展需要具有一定技術技能的熟練工人，原有的中等層次職業技術教育無法滿足產業對人才的需求,職業教育所培養的人才與產業發展的勞動力需求出現不協調，于是德國對職業教育進行調整，將重點放在培養高層次應用型專業技術人才，創建了三年制的高等專科學校(即應用技術大學)，讓學生在畢業時能夠掌握一定技術獨立從事職業活動。這很好地調整了德國的教育結構，既匹配了產業勞動力人才需求,又促成德國高等教育體系中“雙元”結構的形成。

2.第二次產業結構變化與職業教育協調匹配

進入70年代后，隨著經濟發展和勞動力需求格局的變化，第三產業的重心作用凸顯。1975年到1980年5年時間，德國的三次產業結構比例發生重要變化，第一產業比重由2.9%下降到2.2%，第二產業比重由47.7%下降到44.8%，第三產業比重由49.4%增長到53%。[4]產業結構已向第三產業傾斜。

第三產業的迅速崛起導致人才需求結構重心由第二產業的技術人員轉為第三產業的管理、服務人員。職業教育通過勞動力市場“晴雨表”調整布局與內部運行重心，以匹配產業的迅速發展之需要。德國經濟研究所(西柏林)的研究數據顯示：“1961年至1982年,制造業生產領域減少了40萬就業者,而技術管理和貿易等非生產領域卻增加了近100萬人。”[5]在這一變化過程中，德國政府在壓縮低技術傳統工業大力扶植高技術工業的同時，加強了信息技術教育，改善職業培訓，并建立新的職業培訓體系，從政府層面使職業教育匹配產業結構。

3.第三次產業結構調整與職業教育的適應性協調

進入20世紀90代后，德國又開始調整產業結構，這次產業調整主要是向高新技術產業、高附加值及新興產業轉移，是“再工業化”的調整。經過再工業化調整，第一產業比重進一步減少，第三產業比重進一步提升。

為適應這次以發展新經濟為核心的產業調整政策，在市場調配和國家干預下，職業教育結構也隨之進行了調整。一是拓寬專業和增加專業以適應新技術發展，讓學生不只掌握本專業的技術和更多的知識，還可以選擇更新的專業。二是拓展應用技術大學規模。“1993—2012年間,德國應用技術大學的數量從125所增加到214所,遠遠高于其他類型高校的數量增長。”[6]充足的勞動力又使德國經濟迅速發展，成為世界經濟發展的重要帶動者。

(二)美國職業教育與產業結構協調的法律制定

第二次世界大戰后，美國經濟總量一直占據世界最大份額并持續上升，這種穩定的發展態勢不僅與其戰后經濟恢復有關，也與其產業結構調整密切相關，更與其職業教育緊密協調產業結構相關。產業結構調整推動了美國經濟發展，職業教育則助推了美國產業結構的調整和升級。

1.美國建國初期的產業發展與職業教育

美國建國之初農業占經濟主導地位，約90%以上的人從事與農業相關的工作。到第一次工業革命前，美國GDP中一半來自第一產業的農業，農業占據三次產業中的主要地位。數據顯示：“第一產業占GDP的比重為50%，第二產業為36%，第三產業為14%。”[7]

為了擺脫落后農業的生產方式，美國提出對青年農民進行職業技術教育，相繼成立了農業技術學院。1821年第一個農業職業學校在緬因州建立，此后康涅狄克、賓夕法尼亞、馬薩諸塞等州也成立了與農業相關的學校，培養農業發展所需人才。1862年美國國會通過《莫雷爾法案》，開始撥地辦學，并“把職業教育當做發展經濟的重要手段，把加強培養農業技術人才視為國家繁榮的關鍵”。

2.工業化初期的產業結構和職業教育

19世紀末20世紀初，美國通過工業革命逐步邁向工業化，第二產業得到不斷發展。1900年工業產值超過農業產值，1920年工業就業人口超過農業就業人口，工業產值、工業就業人口雙雙領先農業之后，以制造業為主的第二產業在美國經濟中占據了主導地位，三次產業結構的比重也發生根本性變化。

“為了適應這一產業結構的變化,1906年成立了工業教育促進協會。從此,美國職業教育開始側重于工業職業技術教育。”[8]加之第一次世界大戰后與軍需品有關的產業迅速發展,急需大批有文化、懂技術的技術員或熟練工人，為此美國出臺了《國家職業教育法案》(1917)，規定聯邦政府要每年為職業教育提供700萬美元的經費，并在公辦的普通中學開設職業科設置選修的職業課程，職業教育開始得到法律保障。

3.工業化迅速發展期的產業結構和職業教育

20世紀20年代到70年代是美國經濟發展最快的時期，既有工業革命帶來的加速影響，也有美國職業教育隨著產業結構調整對產業的助推作用。隨著工業化加速，到70年代美國的產業結構則變為：“第一產業只占2.8%,第二產業比重下降到27%左右,第三產業上升到70%左右,其中信息業達50%以上。”[9]

第三產業成為主導產業后，與產業結構變化緊密相關的職業教育也發生重大改變。一是第三產業需求的技能和技巧，必須經過專門的教育和培訓；二是伴隨著工業化、效率提高帶來的勞動力剩余，其重新就業轉崗呼喚職業培訓；三是應對二次大戰后大量退伍軍人的生計問題需要提供就業培訓。這些都成為擴大職業教育受眾群體的要求，需要職業教育協調匹配。

為化解職業教育與產業結構人才需求的矛盾，美國制定多項法律推動職業教育的發展。1945出臺《退伍軍人就業法》，1953年發布的《美國總統經濟報告》顯示，共有780萬退伍軍人接受職業教育。1958年國會通過了《國防教育法》，增加政府對職業教育的經費資助，把職業教育的對象擴大到普通居民。1963年國會通過了《職業教育法》，將在校生訓練、高中畢業生職前訓練、弱勢群體職業訓練都納入職業教育，提供政府補助，并繼續撥款協助建立地區職業教育中心。1968年對《職業教育法》進行修正，進一步強調職業教育的重要性。1974年國會通過《生涯教育法》(Career Education Act)，既強調學校教育與工作世界的結合，為學生未來的工作生涯做準備，又規定政府要撥款在全國推廣生涯教育。

4.新世紀前后美國的產業結構和職業教育

進入80年代，美國第三產業強勢上升，第三產業的發展勢頭和吸納的勞動力數量遠遠高于第一產業和第二產業，從80年代到21世紀初，美國對一些傳統工業進行技術改造，致力于解決制約創新活動的瓶頸,推動高級生產要素相匹配。經過努力，到2009年美國三次產業的比值變為“第一產業占1.1%，第二產業占21.5%，第三產業占77.4%”。[10]繼續承襲前一個階段的發展趨勢，第一、二產業占比不斷下降，第三產業強勢上升。

在這一階段，美國的職業教育政策也在不斷調整，適應著產業結構的發展變化。1982 年通過《職業訓練合作法》，規定政府要資助職業訓練，幫助有就業障礙的人提高技能水平實現就業；1984年通過《柏金斯職業教育法案》，取消接受補助學生的年齡限制，開啟全民職業教育新時代；1990年和1998年兩次對《柏金斯職業教育法案》進行局部修改，強調普通教育與職業教育結合，要求全民掌握科學知識和職業技能；進入21世紀，隨著產業結構變化和科技發展，美國政府先后頒布《不讓一個孩子掉隊法案》(2001)和《美國振興與再投資法》(2009)，規范和支持職業教育的發展。

三、自我諦視：我國職業教育與產業結構協調的判斷和借鑒

我國的產業結構在新中國成立后的短短幾十年中經歷了由第一、二產業占主導地位到第三產業成為主導產業的過程。由于我國產業結構在幾十年中變化迅速，加之職業教育起步較晚，致使目前的職業教育與產業結構存在許多不匹配、不協調的地方，需要在改革過程中不斷進行協調，需要借鑒發達國家的做法和經驗，使職業教育快速匹配產業結構。

(一)我國職業教育與產業結構協調性的現狀判斷

1.職業教育的專業結構與產業結構存在不協調

職業教育與產業結構是否匹配可以從專業結構和產業結構的協調性窺見一斑。有學者收集1997—2016年20年間的產業結構、就業結構和高職專業結構數據，對比分析后發現職業教育的專業結構、就業結構與三次產業結構存在不協調。[11]有研究者以江蘇、浙江兩地現代產業中的汽車、制造業、建材、化工、物流業、金融業和房地產等產業的人才需求作數據，對比兩地職業教育的專業結構和人才培養結構，認為區域范圍內職業教育專業結構并未支持當地的支柱產業結構、人才需求結構，表現出專業結構與產業結構的不適應。[12]

2.職業教育的人才能力結構與產業發展需求的人才能力結構不匹配

我國產業隊伍中的大部分勞動力來自職業院校，全國1 400多所職業院校每年可提供300多萬畢業生，為產業發展提供了充足、持續的人力資源。進入21世紀以來，隨著新經濟的發展，高端產業和產業高端中高新技術含量逐步提高,企業生產自動化和智能化水平不斷提高，對技術人才的文化素養、專業理論知識和技術水平等要求大幅提高，創新能力、學習能力、崗位遷移能力成為產業人才需要的工作能力必備。反觀我國職業教育，新知識、技術、工藝和素質能力等并沒有及時整合到職業教育的教學內容中去，畢業生的能力結構與產業需求的智力能力結構也存在系統的偏差，而這種偏差是職業教育的錯位導致的，是職業教育的人才培養模式已經不適應現代產業發展，造成職業院校的部分畢業生不具備現代產業發展所需要的能力結構，不能適應現代產業的崗位要求。

3.職業教育的人才層次結構與產業結構不協調

隨著生產力提高，產業結構中的資本結構不斷調整，由人力資本占主導向知識技術資本占主導的方向發展。第一產業占主導時人力資本就是生產力，而現代化的大生產中，知識和技術成為提高勞動生產率和生產效益的主導。因此，現代產業結構的調整既是三次產業比重的調整也是人力資本的調整，不斷提高的勞動生產率需要更高層次的人力資源。“在產業結構升級的背景下，新興產業從物質資本密集型向技術資本密集型過渡，或者從技術密集型產業向知識密集型產業轉換，對高級技術人才和創新型人才的需求增加，而當前我國職業教育培養的人才可塑性差，難以適應產業結構升級的需要。”[13]一專多精、寬專業的復合型創新型技術人才成為企業歡迎的人才。

(二)職業教育與產業結構協調性的國際經驗借鑒

分析德國、美國的經驗和做法，可以看出職業教育只有匹配產業結構才能助推產業發展，職業教育的人才結構只有匹配產業結構的人才需求才能保障充分就業和高質量就業，因此必須保持職業教育與產業結構協調一致，必須推進職業教育與產業的深度融合。

1.借助法律政策推動職業教育匹配產業結構

美國的經濟發展中，為了讓職業教育與產業結構協調一致，國家層面出臺一系列相關法案，撥地設置職業學院、投入資金、擴大職業教育受眾群體等等，極力保持職業教育與產業結構的協調一致。在政府的支持和法律的約束下，美國的職業教育較好地匹配產業結構，促進了美國經濟的發展。我國產業結構在國家宏觀調控下正不斷優化，如何讓職業教育與產業結構保持協調性也需要從法規和政策上給予保障。1985年出臺《關于教育體制改革的決定》，確立我國的職業教育進入教育體系；1996年頒布《中華人民共和國職業教育法》，以法律形式明確職業教育地位；2002年國務院出臺《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，大力推動職業教育發展；2019年頒布《國家職業教育改革實施方案》，更是對職業教育有力的推進；目前國家正在就《職業教育法》修訂征求意見。

由于我國職業教育快速發展，機制體制不斷創新，因此相關的法律、制度也要及時跟進。一是及時修訂法規，對不符合當前實際的條款進行增減，如現行《中華人民共和國職業教育法》中“企業應當根據本單位的實際，有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育”的法條，非常模糊沒有約束力，亟待修訂；二是在法律的約束下細化政策和制度，繼《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》后，可再制訂《產教聯盟認定管理辦法》，明確聯盟內企業和學校的責任和義務；三是落實深度參與職業教育的企業的激勵措施，如《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》提出“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵。因此，國家一定在政策、制度、措施上確保職業教育與產業結構協調一致。

2.借助建設產教融合型企業建立產教“對話”機制

在德國的產業結構調整中，每一次的產業結構變化都影響到職業教育，而職業教育也在極力保持和產業結構協調一致。其中就有制度框架產教聯絡機制和體制的設立，德國“雙元制”職業教育管理框架是法律依據下的政府協調，聯邦文化與教育部長聯合會、聯邦職業教育研究所和州政府學校發展研究所是管理主體，行業協會廣泛參與，并掌管職業教育中的教育培訓內容和質量監控。從頂層建立產業和職業教育聯通的基因。

我國職業教育與產業“對話、聯姻”的體制機制正在建設，包括部級聯席會機制建設、產教融合激勵制度建設、產教融合型城市建設等。為更好地保持職業教育與產業結構協調一致，還應在上述體制機制建設的基礎上，完善或構建在省域(直轄市、自治區)層面的產教融合機制化“對話平臺”；構建以產出為導向的評價制度，即通過對畢業學生能力結構、人才梯次結構等與產業需求匹配度的系統評價；建立“跨界融合”的職業教育管理組織，如參考德國設立“職業教育管理局”的經驗，在產業的某層級領導、管理界面建立職業教育管理或賦予職業教育管理職能組織。

3.借助現代科學技術進行精準判斷和協調

從技術的角度促進職業教育與產業結構匹配達成也是現實的一條有效路徑。當前大數據、云計算、物聯網、人工智能已在各領域應用，職業教育可以充分利用這些科技成果，實現職業教育與產業結構的精準匹配。

建議政府、學校、企業聯合發力，促成職業教育與產業發展的協調。一是由工信部和教育部聯合建立數據對接應用平臺，面向全國職業院校和所有企業，發布職業教育與產業相關的信息，做到分開、透明；二是研究機構通過大數據和云計算，預測和掌握產業結構的變化趨勢及人才需要，為職業教育的專業結構、招生數量提供基礎數據，做到全面、準確；三是職業院校要充分借助大數據和云計算，調研產業人才需要結構和層次，讓學校的專業結構、人才結構精準匹配產業發展和崗位需求，做到精準、銜接。

4.借助職業教育體系完善提升人才培養層次

產業發展也需要人才支撐，而當前產業發展的趨勢是向精細化、知識化、高層次方向發展，通過原始人力成本得到生產效率和效益的時代已經結束，取而代之的是需要掌握現代知識和現代技術的高層次、高水平、知識型、技能型人才，是不再局限于高職層次的更高水平的職業教育。

我國職業教育一度被歸為普通教育中的層次教育，沒有得到社會承認，更沒有形成獨立的體系，導致職業教育曾被認為是斷頭教育、就業教育，嚴重制約了職業教育體系的建立。目前，職業教育不再被認為是層次教育而自成體系，不過由于體系建立較晚和高層次學校偏少，致使目前職業教育中的更高層次人才還不能滿足高端產業和產業高端的發展需要，一些職業教育的碩士、博士也只有理論水平缺乏實踐技術。因此，還需要借助國家職業教育體系完善的良機，從學校布局、專業設置、培養模式等方面進行改革，匹配產業結構發展需求。一是合理布局，增加高層次職業院校數量，滿足職業院校學生提升技術和學歷的需求，滿足產業發展高水平人才需求；二是制定高水平技術類學位標準，為高水平職業院校學生頒布技術類學位，讓技術能力和學位相匹配；三是探索高水平技術技能人才培養模式，不再局限于學校內的培養模式，可讓畢業生通過企業工作實踐達到一定技術水平，再回校領取技術類等級證書。

四、結束語

綜上，職業教育與產業結構的協調一致，既需要政府的適度干預也需要職業教育的主動匹配，只有職業教育培養的人才與產業結構所需人才保持適度比例，才能讓職業教育與產業結構保持協調一致，才能讓職業教育成為助推產業升級和發展的人才資源、技術力量。