危化品建設項目規(guī)章適用問題探討

文/李競 席曉剛

從官方網站了解到，原國家安全生產監(jiān)督管理總局總計發(fā)布了93個號令，這些規(guī)章為安全生產提供了切實可行的實施辦法，有效地規(guī)范指導全國安全生產監(jiān)管工作，為促進全國安全生產形勢持續(xù)好轉發(fā)揮了舉足輕重的作用。自應急管理部成立以來，全國安全生產監(jiān)管工作多數依舊采用安監(jiān)總局令進行實施，與目前的工作不相適應，所以，相關規(guī)章亟需修訂。

筆者長期在危險化學品生產經營領域一線從事安全監(jiān)管工作，在實際工作中發(fā)現，危險化學品建設項目在規(guī)章適用方面存在一些問題，故提出來進行探討，旨在為應急管理法規(guī)建設提供一些參考。

危化品建設項目適用規(guī)章及對比

原國家安監(jiān)總局令中對危險化學品建設項目的規(guī)定

《危險化學品建設項目安全監(jiān)督管理辦法》（國家安監(jiān)總局令第45 號，國家安全監(jiān)管總局令第79 號修正，以下簡稱“45 號令”）第二條規(guī)定：“中華人民共和國境內新建、改建、擴建危險化學品生產、儲存的建設項目以及伴有危險化學品產生的化工建設項目（包括危險化學品長輸管道建設項目，以下統(tǒng)稱建設項目），其安全管理及其監(jiān)督管理，適用本辦法”。

《建設項目安全設施“三同時”監(jiān)督管理暫行辦法》（國家安監(jiān)總局令第36 號，國家安全監(jiān)管總局令第77 號修正，以下簡稱“36 號令”）第二條規(guī)定：“經縣級以上人民政府及其有關主管部門依法審批、核準或者備案的生產經營單位新建、改建、擴建工程項目（以下統(tǒng)稱建設項目）安全設施的建設及其監(jiān)督管理，適用本辦法”；同時36 號令第七條第（二）項明確規(guī)定將“生產、儲存危險化學品的建設項目”納入了適用范疇。

根據以上兩條規(guī)定，危險化學品建設項目既適用45 號令又適用36 號令。

兩部規(guī)章效力對比

45 號令最早可以追溯到勞動部1988 年5 月27 日頒發(fā)的《關于生產性建設工程項目職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察的暫行規(guī)定》（勞字〔1988〕48 號），之后被1997 年1 月1 日實施《建設項目（工程）勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察規(guī)定》（中華人民共和國勞動部令第3 號）所替代，然后先后被2005 年1 月1日實施的《危險化學品生產儲存建設項目安全審查辦法》（國家安全生產監(jiān)督管理局 國家煤礦安全監(jiān)察局令第17 號）、2006 年10 月1 日施行的《危險化學品建設項目安全許可實施辦法》（國家安監(jiān)總局令第8 號）替代，后原國家安全生產監(jiān)督管理總局發(fā)布第45 號令，并于2012 年4 月1日實施，又經第79 號令修訂并實施。

而36 號 令，在2011 年2 月1日開始實施，之后以國家安全生產監(jiān)督管理總局令第77 號進行修訂并于2015 年5 月1 日起實施至今。

一種觀點認為，依據“新法”優(yōu)于“舊法”原則，“新規(guī)章”應當優(yōu)于“舊規(guī)章”，45 號令雛形最早出現在1988 年，而36 號令2011 年才出現，因此，危險化學品建設項目應當適用于36 號令。

第二種觀點認為，依據“特別法”優(yōu)于“一般法”原則，“特別規(guī)定的規(guī)章”應當優(yōu)于“一般規(guī)定的規(guī)章”，45 號令是專門針對危險化學品建設項目制定的部門規(guī)章，而36 號令除了適用危險化學品建設項目還適用非煤礦山、生產儲存煙花爆竹、金屬冶煉等建設項目，因此，危險化學品建設項目理應適用45 號令。

第三個觀點是，45 號令和36 號令同屬國家安全生產監(jiān)督管理總局制定的部門規(guī)章，兩個規(guī)章效力級別一致，因此，危險化學品建設項目似乎應當要同時滿足這兩部規(guī)章的相關規(guī)定。

目前，該執(zhí)行上述三種觀點中的哪種，尚無官方定論。

兩部規(guī)章對同一事項的不同規(guī)定

安全預評價階段的不同規(guī)定

45 號令將危險化學品建設項目安全預評價報告作為安全條件審查的一項重要許可資料，需要經安全生產監(jiān)督管理部門審查許可后方能進入下一環(huán)節(jié)；而36 號令只強調對于危險化學品建設項目生產經營單位應當委托具有相應資質的安全評價機構編制安全預評價報告，沒有將其作為一項行政許可。

安全設施設計階段的不同規(guī)定

45 號令和36 號令都將危險化學品建設項目安全設施設計審查列為行政許可，但是需要提交的許可資料卻不一樣。36 號令在45 號令規(guī)定的基礎上，還需要增加“建設項目審批、核準或者備案的文件”和“建設項目安全預評價報告及相關文件資料”。

試運行階段的不同規(guī)定

一是試運行時間規(guī)定不一致。36號令第二十一條第二款規(guī)定：“試運行時間應當不少于30 日，最長不得超過180 日”；而45 號令第二十二條第二款規(guī)定：“建設項目試生產期限應當不少于30 日，不超過1年”。

二是試運行方案是否需安全生產監(jiān)督管理部門備案規(guī)定不一致。36 號令第二十一條第三款規(guī)定：“生產、儲存危險化學品的建設項目和化工建設項目，應當在建設項目試運行前將試運行方案報負責建設項目安全許可的安全生產監(jiān)督管理部門備案”；而45 號令在2015 年以國家安全生產監(jiān)督管理總局令第79 號進行修訂時，刪除掉了試運行向安全生產監(jiān)督管理備案的全部條款，讓人理解為試運行方案無需向安全生產監(jiān)督管理部門備案。

兩部規(guī)章在部分細節(jié)上的規(guī)定不相同，導致危險化學品建設項目究竟該適用45 號令還是適用36 號令，出現了分歧。

危化品建設項目在規(guī)章應用中存在的問題

假定危險化學品建設項目只適用45 號令，在實際應用過程中依舊存在一些“水土不服”的現象。

首先，建設項目試運行存在問題。45 號令第二十二條明確建設單位應當制定周密的試生產（使用）方案。從字面上理解，所有的危險化學品建設項目均應該開展試運行，然而部分工藝簡單的經營類危險化學品建設項目就無法合理地開展試運行。以新建的加油站為例，加油站在試運行時是否可以對外部車輛加油，一直是存有爭議的問題。若無法對外加油，加油站試運行只是內部調試設備，這個過程僅需要一兩天即可完成，但是45 號令規(guī)定建設項目試生產期限應當不少于30 日，那么剩下的日子無端耗費時日，不利于企業(yè)發(fā)展；若允許對外加油，那么商務、市場監(jiān)管等部門會以加油站未辦理成品油零售許可、工商營業(yè)執(zhí)照為由，禁止加油站對外經營，也會與45 號令規(guī)定的“建設項目未經安全設施竣工驗收的，不得投入生產（使用）”相沖突。

其次，未批先建的建設項目處罰存在問題。45 號令第三十五條規(guī)定：“未經安全條件審查或者安全條件審查未通過，新建、改建、擴建生產、儲存危險化學品的建設項目的，責令停止建設，限期改正；逾期不改正的，處50萬元以上100萬元以下的罰款”。換言之，當監(jiān)管部門發(fā)現企業(yè)存在建設項目未批先建時，只能先責令停止建設、限期改正，之后才能處罰。這樣導致企業(yè)違法成本低，先上車后補票的現象頻發(fā)。

建議

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》明確要求：加強涉及安全生產相關法規(guī)一致性審查，增強安全生產法制建設的系統(tǒng)性、可操作性。因此，筆者對相關規(guī)章的修訂提出以下3 點建議。

第一，關于危險化學品建設項目規(guī)章適用問題。建議國家主管部門在修訂45 號令和36 號令兩部規(guī)章時，應充分考慮其沖突的地方，盡可能做到有效銜接，對同一事項的規(guī)定做到一致，這樣危險化學品建設項目能同時滿足兩部規(guī)章要求；另一種方式是將36 號令中關于危險化學品建設項目的相關內容進行刪除，讓其只適用于專門針對危險化學品建設項目的45 號令。

第二，關于建設項目試運行存在的問題。建議國家主管部門在修訂45 號令時，對工藝簡單的經營類危險化學品建設項目作出特別規(guī)定，其試運行期限可以根據實際需要進行確定，不要求強制性運行30 天以上。這樣既有利于企業(yè)發(fā)展，又能較好地指導監(jiān)管部門開展工作。

第三，關于未批先建的建設項目處罰存在的問題。建議國家在修訂相關處罰條款時，增加未履行安全設施“三同時”的罰款額度條款，首次發(fā)現未批先建即可進行罰款，以重典倒逼企業(yè)切實依法履行建設項目“三同時”手續(xù)。