以評估促進應急能力提升

文/高統彪 馬宗磊 蔡振 黃仕鑫

中國電力建設集團有限公司自2017年起，以應急能力評估為抓手，按照“建設—評估—改進—提高”的工作路徑，以企業自查評和第三方評估相結合的方式，全方位推進企業應急能力提升。通過3年努力，使得應急管理制度、應急組織體系和預案體系進一步完善，應急響應分級和應急處置流程進一步清晰，效果顯著。

隨著社會經濟的快速發展，企業生產經營面臨的災害日益增多，應急能力的提升十分迫切。中國電力建設集團有限公司（以下簡稱“中國電建”）自2017 年開始，圍繞應急能力建設持續發力，構建企業應急能力建設標準化評估指標體系，以應急能力評估為手段，建立評估模型，完善評估方法，以評估促建設、補短板、夯基礎、助提升，全方位提高企業安全應急能力。

總體思路

習近平總書記說：“我們必須把防風險擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有’，力爭不出現重大風險或在出現重大風險時扛得住、過得去。”中國電建應急能力建設評估指標體系的構建，嚴格落實習總書記的應急理念，堅持“預防為主、預防與應急相結合”的原則，從注重事后處置向事前預防的轉變，遵循“PDCA”（Plan 計劃、Do 執行、Check 檢查、Action 處理）循環方法，按照“建設—評估—改進—提高”工作路徑，企業自查評和第三方評估相結合，以評估結果為主要參考指標，全面提高企業應急能力。

為此，中國電建確立了“集團指導驗收、企業組織開展、分級分類評估、持續改進提高”的工作機制，按照“試點先行、樣板引路”的思路，2017 年，從水利水電、勘測設計、裝備制造、火電施工4 個業務板塊中選擇4 家基礎條件較好的子企業為試點單位，正式啟動了應急能力建設與評估試點工作。

2018 年，認真總結試點工作經驗，不斷完善工作方法機制，在中國電建系統內全面開展電力應急能力建設與評估工作，完成39 家電力建設子企業的建設與評估工作。

2019 年，組織完成了12 家平臺、投資及專業業務板塊企業的建設評估，同時深化建設成果的固化與保持長效化。

標準化評估體系的建立

中國電建以DL/T 1921-2018《電力建設企業應急能力建設評估規范》為基礎，緊密結合板塊業務特點，組織編制并發布實施了市政、房建、港航、鐵路建設等專業公司的應急能力建設評估規范，建立健全了覆蓋全員、全過程、全方位的應急能力建設評估規范體系。同時，應急能力建設所覆蓋的突發事件類型，不僅包含生產安全在內的“事故災難”，而且擴大延伸到“自然災害、公共衛生、社會安全”在內的突發事件，即實現了從傳統的“小應急”到現代應急管理“大應急”的轉變。

評估體系以“一案三制”（“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制）為核心，包括評估指標和評估模型兩部分，如圖1 所示。評估指標包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建4 個方面，包含了法規制度、應急規劃與實施、應急組織體系等19 個二級指標的要求。

以評估指標為基礎，評估體系按照“以靜態評估為主，動態評估為輔，動態靜態評估相結合”的基本原則，進行評估模型構建和評估指標賦值。評估模型構建了靜態評估和動態評估兩種評估模式，并對評估的方式進行了規定。

圖1 電力建設企業應急能力建設評估體系圖

評估總分共計1 200 分。靜態評估總分1 000 分，其中一級評估指標中預防與應急準備標準分500分，監測與預警標準分100 分，應急處置與救援標準分300 分，事后恢復與重建標準分100 分。動態評估總分200 分，其中訪談部分10 分，考問部分40 分，考試部分50 分，模擬演練100 分。

為保證結果的科學公正，中國電建委托第三方咨詢評估機構，對子企業應急能力建設進行評估。評估對象包括各子企業及其所承攬的工程項目，項目采取抽查方式，抽查個數應不少于2 個。

評估小組一般由4 ～5 名專家組成，每個項目的評估時間為2 ～3天。評估分為靜態評估和動態評估。評估時依據評分標準，對照建設內容、評估方法進行打分，然后逐級匯總，并形成實得分，換算成綜合得分。同一子企業不同部門或單位（項目部）出現同一問題不重復扣分，單項分扣完為止；訪談、考問、考試人數多于1 人時，取平均分。綜合得分＝(實得分/應得分)×100。實得分為靜態評估和動態評估實得分之和，應得分為靜態評估應得分和動態評估應得分之和。根據評估綜合得分分數，評估等級分為優良、合格、不合格，綜合得分90 分以上為優良，70 至90 分為合格，70 分以下為不合格。

評估單位根據評估情況撰寫評估報告，評估報告包括企業概況、靜態和動態評估指標的查證情況（評估過程中發現的優勢和不足）、企業應急能力評價、評估結論、主要問題及整改要求等內容，重點說明企業應急能力建設存在的問題和不足，提出整改要求和建議。

建設與評價過程

準備啟動

2017 年，中國電建印發了《應急能力建設與評估實施方案》，確定了公司應急能力建設的工作目標和進度計劃。組織編制了綜合預案、專項預案和現場處置方案等三類5 個應急預案模塊及47 個應急預案范本，全面厘清了子企業突發事件分級標準、響應分級標準和響應程序。組織編制了《電力建設企業應急能力建設標準培訓教材》，舉辦了企業領導人員、安全管理人員和應急能力建設四期培訓班，培訓人員1 261 名。

工作部署

根據應急能力建設評估規范和自評整改情況，應急工作第一責任人在安委會、安全生產工作會上，對應急能力建設評估工作進行部署安排，全面開展應急能力建設。

全面建設

中國電建各職能部門按照應急能力建設方案的分工，從應急法律法規、應急管理制度、應急管理機構、應急預案體系、應急教育培訓、應急演練、應急保障體系、監測預警等方面著手，開始完善應急能力建設的各項工作。各子企業、項目部也按照總體部署，制定了本單位的應急能力建設方案，開展應急能力建設。

自評驗收

按照評估規范，各子企業對應急能力建設情況進行內部自評驗收，編制自評報告，對發現的問題制訂整改措施，并積極整改。

預評估

圖2 應急能力建設評估驗收會

第三方評估機構組織專家對子企業的應急能力建設情況進行預評估，選取2 個以上項目部和總部機關對照標準進行靜態查評，并提出整改建議，預評估完成后，企業對照評估組專家提出的問題和建議，逐項完善了應急能力建設相關工作。評估驗收會議如圖2。

正式評估

第三方評估機構組織評估專家，對電力建設企業的應急能力建設開展現場評估工作，形成評估報告。

改進提升

依據評估結果，整改存在的問題和不足，全面完善應急管理各項工作。

效果分析

2017 以來，中國電建委托第三方機構，共計完成了27 家施工子企業、16 家勘測設計、12 家投資及專業業務板塊共計55 子企業的應急能力建設現場評估。46 家子企業評估結果為優秀、9 家為合格，平均得分92.3 分。

總體來看，通過3 年來的建設評估工作開展，中國電建集團公司應急管理制度、應急組織體系和預案體系進一步完善，響應分級和應急處置流程進一步清晰，在應急責任落實、應急演練開展、應急宣傳教育、應急物資保障及應急救援聯動機制建設等方面，取得顯著提升，切實推動了企業應急管理主體責任落實，促進了企業應急管理工作規范化、標準化和科學化。

通過3 年多的建設及評估，中國電建系統應急管理工作得到極大提升。主要表現在以下幾方面。

一是應急意識發生根本性的轉變和提升。通過開展應急能力建設評估工作，極大地扭轉和提升了廣大員工的應急意識，從傳統的“事中救援”轉向了重在“事前防范”，更加突出“預防為主、預防與應急相結合”的指導思想。

二是應急預案體系進一步健全。自《生產經營單位應急預案編制導則》《生產安全事故應急預案管理辦法》等標準、規范性文件發布后，各子企業已基本建立了包括總體應急預案、專項應急預案和現場處置方案的應急預案體系。

三是應急管理體制日漸完善。目前，各子企業已基本建立了應急管理機構，配備了相應的應急管理人員，明確工作職責，理順工作關系，初步形成了上下貫通的應急管理工作體制。

四是應急處置工作機制不斷健全。各子企業初步形成了企業內各部門及應急隊伍間的工作機制，形成了與外部協作單位間的溝通協調機制，企業應對突發事件的能力明顯提升。

五是應急管理制度建設逐步完善。各子企業基本建立了應急管理制度，并按制度要求開展了應急培訓、演練、應急物資準備等應急管理工作。

六是應急能力建設評估實戰效果明顯。3 年來，沒有因應急響應處置不到位造成的人員傷亡情況發生。在2018 年金沙江、雅魯藏布江堰塞湖等多次搶險救災應急處置中，企業響應及時、處置科學、應對得力，彰顯了應急能力建設的效果。

與此同時，評估較真實地反映了企業應急管理現狀，查找出了在應急預案管理、應急培訓、應急保障能力、應急預案模擬演練應急處置等方面存在的問題，進而為更有針對性地開展應急體系建設工作指明了方向，將指引中國電建集團下一步不斷實現應急資源的科學配置和有效利用，持續改進和提高應急能力，不斷提升企業應急能力水平。

（本文作者高統彪、馬宗磊，單位系中國電力建設股份有限公司；蔡振、黃仕鑫，單位系湖北安源安全環保科技有限公司）