對事故企業實行“一案雙查”的實踐與思考

文/邰江淼 徐榮

江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故發生后，根據習近平總書記要求，國務院專門派駐督導組對江蘇安全生產“開小灶”。江蘇省以及各地均制定了安全生產專項整治方案，并大力推進。江蘇省南通市也采取各種措施來壓實企業主體責任，其中一條重要措施就是對事故企業開展“一案雙查”工作，即既要對企業發生的生產安全事故開展調查，又要對發生事故的企業開展執法檢查，并對存在的違法行為進行立案查處。

“一案雙查”工作的實踐

2019 年以來，筆者所在的南通市應急管理部門，在執法中，多次開展了“一案雙查”專項檢查活動。如今年3 月2—3 日，針對近3 年發生多起亡人事故的南通某裝備制造有限公司的檢查就如此。

在此次檢查中，發現該企業存在的主要問題有：

一是安全發展理念貫徹落實不到位。作為國有企業，未真正樹牢安全生產“紅線意識”。該公司除主要領導、分管領導、工會主席外，其余領導連續3 年的述職報告中，很少提及安全生產工作。也未按照《江蘇省安全生產條例》規定，每年向職工代表大會或職工代表報告安全生產管理工作。

二是企業管理組織架構不健全。經查，整個企業由內部某平臺事業部代管，省、市安全生產管理要求在該平臺事業部均有體現，企業的鋼結構事業部則無人管理安全生產工作。原因是，平臺事業部認為，鋼結構事業部直屬上海總部，兩者之間是平級關系，不存在管理義務。

三是以包代管現象嚴重。企業片面強調降本增效，大量使用勞務用工，外包工占企業員工總數的75%。由于勞務公司不具備安全管理能力，每年都會發生大量人員受傷事故。2018 年，勞務公司發生67起人員受傷事故，2019 年發生107起。

四是安全生產法律和標準意識不強。這次檢查中，共發現100 個問題，如安全管理制度臺賬、現場安全管理等多方面都存在不合法、不合規的問題，企業安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作開展不到位，法律意識淡薄等。

針對此次檢查發現的上述問題，檢查組要求企業舉一反三，認真落實安全生產主體責任，對照國家法律法規和標準規范要求，全面排查整治事故隱患。企業整改完成后，請第三方進行評估確認，再向轄區申請，經專家檢查后方可恢復生產。該企業上海總部要對本次檢查中發現的問題進行研究，采取有效措施予以解決。對檢查中發現的違法行為，市有關部門立案查處。根據該企業近期事故多發的情況，檢查組提請省有關單位暫扣或吊銷其二級安全生產標準化單位稱號。

“一案雙查”工作的思考

實施“一案雙查”工作的重要性

首先，實施“一案雙查”工作是事前、事后管理的有效結合，改變過去注重事后調查、忽視事前執法的現象。對發生亡人事故企業開展“一案雙查”，也向企業發出一個強烈信號，即安全生產管理必須加強，不能發生事故；發生事故后，不僅僅要因事故責任受到處罰，還會被事前執法。

其次，實施“一案雙查”工作可以有效督促鄉鎮（園區）領導帶頭對企業進行安全檢查，督促鄉鎮（園區）及時核實發生人員受傷事故情況。鄉鎮（園區）會通過停產整頓、執法檢查、召開警示通報會等各種有效方式，推動同類企業吸取事故教訓。

最后，實施“一案雙查”工作會督促職能部門壓實監管責任。生產安全事故主要涉及工貿企業、建筑施工、房屋維修、市政施工、道路橋梁(高鐵）施工、水上施工、特種設備等行業領域，應急管理、住房和城鄉建設、市政園林、城市管理(綜合執法)、交通運輸、水利、市場監督管理、發展改革等部門，必須按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，各司其職，嚴格落實監管責任。各相關部門在積極組織或參加事故調查的基礎上，要共同分享企業生產安全事故信息，行業管理部門要及時將事故信息通報給行政執法部門，行政執法部門接到事故信息后，要立即組織執法人員進行執法。

實施“一案雙查”工作的理論依據

海恩法則和墨菲定律告訴我們：在安全生產工作中，哪怕提前防控和治理了999 起事故隱患，但只要有一起被忽略，就有可能誘發嚴重事故。因此，企業發生了亡人事故，說明企業極可能存在大量的事故隱患，已經產生系統性風險。此外，事故調查側重事故原因的調查，不會對企業存在的所有問題進行排查，這就決定了事故調查的局限性。

企業是以生產經營活動為中心的，吸取事故教訓往往就事論事，上述列舉的企業事故多發，就說明了這種情況。實施“一案雙查”，既查明了事故原因，追究了企業的事故責任，又推動企業吸取事故教訓，舉一反三排查治理隱患，落實防范措施，防止事故再次發生。

實施“一案雙查”工作的法律依據

《安全生產法》第109 條規定：“發生生產安全事故，對負有責任的生產經營單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，由安全生產監督管理部門依照下列規定處以罰款……”，本條強調的是生產經營單位對事故發生負有責任的要進行處罰，沒有說因為事故責任處罰了企業，就可以不對其安全生產違法行為進行處罰。《安全生產法》第62條明確：“安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查，行使以下職權：…… (二)對檢查中發現的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正；對依法應當給予行政處罰的行為，依照本法和其他有關法律、行政法規的規定作出行政處罰決定……” ，本條明確了安全監管部門對檢查中發現的安全生產違法行為，要依法給予行政處罰。因此，企業發生事故后，實行事故責任處罰和違法行為處罰沒有矛盾，也就是說“一案雙查”工作的法律依據充分。

實施“一案雙查”工作的效果評價

南通市自2019 年5 月以來，開展 “一案雙查”工作收到較好效果。一是企業落實安全生產主體責任更加自覺。大部分企業已經知道，一旦發生亡人事故，不僅要接受事故處罰和停產停業整頓，還要接受監管部門的執法檢查，受到的處罰比事故責任處罰還要重。

二是企業進行風險辨識管控更加主動。事故源于風險，對風險認識和辨識到位是基礎，管控是關鍵。事故調查和執法檢查的“雙輪驅動”，讓企業認識到事故發生不是偶然的，企業進行風險辨識管控自然更加主動。

三是屬地監管和部門監管職責更加具體。對于屬地監管和部門監管職責，法律法規、“三定方案”以及相關文件都有規定，但都不具體。南通通過“一案雙查”做到了具體化屬地監管和部門監管職責——企業負有排查治理隱患的義務；監管部門負有查處違法行為的義務，即對照法律法規和標準規范要求進行執法檢查，對發現的企業違法行為進行處罰糾正。

四是黨委政府了解企業情況更加便捷。通過上述“一案雙查”的案例可見，當地區委、區政府乃至市委市政府，不僅看到企業帶來的經濟收益，更可以看到企業的安全管理現狀。如若不加強監管，有效改善企業的安全管理現狀，將會對當地經濟社會發展產生不良影響。同時，也督促該企業的上海總部痛下決心，從根本解決困擾這家企業十余年的體制機制問題。