破產管理權與法院監督權的平衡探究

摘 要 破產管理制度建設上應該在法律或司法規范中明確人民法院不可介入具體經濟事務的處置，法條應進一步明確除無產可破案件和簡單案件外，以設立債權人委員會為原則，以不設立為例外，適當的時候厘定債權人委員會運作原則，理順破產企業管理監督機制。破產事務管理應有相應的行政管理機構，管理司法行政事務和非法律專業事務。將應立案未立案的情形納入司法賠償的范圍，一方面化解破產申請難，形成堰塞湖的問題，另一方面倒逼管理人執業素養建設，倒逼破產案件審判的中立性、專業性建設。

關鍵詞 破產管理人 法院司法審判權 管理權限 債權人 利益平衡

作者簡介：李春陽，四川四通破產清算事務有限責任公司，執業律師，研究方向：破產法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.090

一、當前存在的問題

（一）管理人角色

由于人民法院作為獨立的司法機關，行使的公權力，不宜對破產企業的財產進行直接管理，也不宜對涉及利益交換的事務進行處分;而破產企業的原經營者或債權人直接管理破產企業的財產也存在不可信任、道德風險及利益沖突。因此，我國法律確定了專門的破產管理人制度。破產管理人是指在破產案件中，在人民法院的指導和監督下全面接管破產財產并負責對其財產和債務進行保管、清理、處理和分配的專門機構。破產管理人制度是現代破產法律制度中的一個重要內容。目前法學界對管理人的角色有信托說（即破產人是委托人，管理人是受托人，債權人是受益人，以英美法系盛行）和機構說（德國為例）較為流行，兩說在邏輯上有想通之處，在實務上如能以機構說為外觀，信托說為內容，筆者認為則收盡善盡美之效。在機制和地位上，管理人在破產程序中是具有特殊身份和獨立功能的實體，并不是人民法院的附屬機構，同時具有相對獨立性;因此能夠在利益沖突中保持中立性，實現功能平衡的角色[1]。

毫無疑義的是：破產管理人需向人民法院報告工作并接受其監督。目前很多人民法院也出臺了管理人執業規范、辦案考核等的規范性文件，對監督管理人盡職履責，規范化執業起到了很好的作用。但是在很多法院在上述規范或實務操作中確實存在審判權限與管理人破產企業管理權限認識不清，管理人遇事不敢擔當，事事報告，處處卸責的情況。例如有的法院規定：大額支出必須經法院審核批準;有的法院指定管理人將破產財產收入統一繳入法院賬戶由法院收支管理的;有的法院規定管理人日常開支和聘用工作人員薪酬須人民法院批準的。這些規范內容和做法，相信人民法院的是出于嚴格監督管理人履職，維護破產債權人利益保證破產程序的合法推進，減少司法風險的良好意愿。但是客觀上可能導致職責不清，管理人推卸責任，降低案件辦理效率等情況出現。最尷尬的情況在于，人民法院過度進入破產管理事務，出現被許可的事項進入司法程序，交易相對人申請管轄人民法院回避，又該如何面對？

除了破產法對管理人職責和人民法院在破產程序中的角色做出規定外，另一方面，人民法院的審判機構角色和管理人受托機構的角色必然存在職責權限的分野;司法審判有司法審判的職業技術性要求，管理人行使管理人職責也有專業技術性要求;古人說術業有專攻是其宜矣。要求人民法院對企業管理和具體交易事宜是否得當，是否合理做出事先判斷是強人所難，有違司法審判的內在運行規律，大大影響司法審判效率與公正[2]。

（二）問題的根源

管理人與人民法院在破產事務的權限上劃分不清，影響效率與公正，其根源在于：法律規定存在含糊，存在盲區;債權人參與破產程序能動性差，特別是權利意識差;而往往管理人能力不足;人民法院出于風險防范，也是出于債權人參與破產程序能動性差、權利意識差、管理人能力不足的原因，不得已替代管理人、債權人職能，主動以具體行為深度介入破產事務。究其原因分條晰捋如下：

首先是對破產債務人的公司治理理論上，角色不清：很多情況下在破產管理實務處理中往往存在疑問：公司法人內在制度的規律在破產程序中是否適用？管理人與債權人角色如何？破產企業的公司治理架構如何？筆者認為：一個企業進入破產程序后，它仍然是一個公司，其所依照的公司治理的基本邏輯、規律和架構原理仍然應當認為是有效的。股東會、董事會、監事會，總經理等機制機構的互動和制約機仍然發生作用，只是行事的具體角色依照特別程序法而改變了。在破產程序中，遵循和維持公司制約、監督、執行等有效結構與機制，既能夠保證破產企業不被內部人控制和決策者道德風險所傷害;也能保證有效率的推動公司破產事務。如果將破產管理中各角色擬制于正常公司的運轉模式：

1.債權人就應該擬制于股東會。由于破產企業處在資產無法清償負債的境況，依照債權優于股權的邏輯，債權人當然應當取代股東成為公司權力機構，斷生決死。而且比擬于優先權股東的權利行使，在破產分配上有優先的債權人，由于承擔決策的風險小于分配后位的債權人，進而表決權受限;例如擔保債權人和職工債權人通常不在債權人會議上行使份額表決權（調整其權利的除外）。

2.人民法院擬制于監事會，行使監督權[3]。且法律規定，在債權人會議沒有召開前，以必要為前提人民法院（擬制于監事），行使債權人會議的決定權（如選任破產事務執行機構、決定報酬、許可事關重大利益之事項等）;在不成立債權人委員或無法成立債權人委員會的情形下，部分的克制行使類似于董事會的許可決策權。

其次是法律規定含糊。在我國破產法中，對管理人的職權規范聊聊數條而已，后又以司法解釋如：最高人民法院《關于審理破產案件指定管理人的規定》及其他司法解釋等規范的方式作出了部分明晰。若我們將法律條文和司法解釋相結合，再輔之以其他前后法條文語境分析，運用法律邏輯，法理學說等為輔助，差不多也能明白管理人職責與人民法院監督的大致關系和條理。但是個中關節條文實在又欠精詳，難免魯魚亥豕;特別是在管理人執業經驗和法院對破產案件的審理經驗都不是十分豐富的情況下，語焉不詳導致適用中失衡，人民法院或是放任不管，或是插手越界;管理人則容易要么事事匯報轉嫁職責與責任，要么擅權妄為損害債權人利益。最終造成的結果是：司法審判效率低下，管理人手足無措甚至有心人上下其手。

二、破產法試行到破產法演進的邏輯

2006年《破產法》制定，并設立管理人制度。同時在《破產法》生效時就司法解釋的形式規定了管理人的資格、選任、解任等事宜，突出管理人的專業性以替代《破產法（試行）》所規定的清算組的行政性和綜合性。其根源也在于對法院角色模式的反思與總結。

在1986年制定的《破產法（試行）》其初衷是以清算組形式保護司法機關不陷于清算具體事務和企業管理的泥淖中，以提高司法審判效率，維護司法機關的中立性和專業性。因此設計了各行政主管機關人員為主結合企業管理層、中介機構組建清算組的模式。特別是在2012年出臺的《最高人民法院關于審理破產案件若干問題的規定》中，還大篇幅地對清算組的功能和處理事務的原則做出了詳盡的規定，以便清算組在破產事務中能更好的進行運作。

但在實踐中，一方面由于人民法院與黨政機關的行政級別、人財物管理關系;另一方面由于行政機關派出的清算組人員大多具有本職工作，其銓敘與獎懲均不由法院控制、行政機關工作人員無破產法律及企業管理專業技能等等諸多因素;造成了清算組往往是在人民法院的主持指揮下由破產企業留守人員辦理清算工作，人民法院成為矛盾的中心，成為紛雜事務的執行者，案件辦理效率不高，違背審判權的消極性、中立性等原則，做了許多吃力不討好的事情。隨著司法改革的深入，對破產事務認識的科學性加深，專業性的破產事務管理機構越來越多，人民法院審判壓力的增大，在《破產法（試行）》廢除后，再做馮婦入破產事務管理的熱廚房，就顯得不合時宜了[4]。

三、管理人行使破產事務執行權的邏輯

我們分析一個企業的生命軌跡可以看到，任何一個企業都有由生到死的一個歷程，這也是符合辯證唯物主義的事物發展觀點的。當一個企業進入破產清算程序時，一般情況就是走入了生命的最后旅程，當然其中也有通過重整、和解等程序起死回生的，但是無論如何進入破產或重整程序還是和解程序，我們可以說企業出現了致命的大問題，到了消亡的邊緣。

但無論如何，這樣一個企業（債務人）畢竟還沒有死亡，它還會存在一段時間，仍然具備相應的人員、財產、權利、業務等，仍需辦理相應的企業管理事務。我們對企業管理的定義是：企業在生產經營活動中所進行的組織、指揮、監督和調整等各項管理活動;主要內容包括：計劃管理、生產管理、質量管理、技術管理、物資管理、勞動管理和財務管理。盡管企業進入了破產（含重整與和解），但至少在破產財產分配完畢，企業注銷消失之前，破產企業仍然存在計劃管理、物資管理和財務管理工作。這些都是專業性事務，涉及眾多的交易及社會經濟事，作為一個審判機構來說，作為審判權的人中立性、消極性等屬性來說，都是不適宜直接接入經濟交易事務;就人民法院審判事務的專業性而言，審判法官的司法專業性也不適宜于對具體的人員管理、經濟交易、財務處理等事務做出具體而明確的經濟性專業判斷。

更何況，為了解決企業管理專業性事務處理，達到內行監督內行的目的，《破產法》設置債權人會議制度、債權人委員會制度和企業必要人員留用制度等。用好用足這些制度就能極好的解決管理人內部人控制帶來的弊端和相應的道德風險。人民法院對管理人的監督權一方面可以通過債權人會議、債權人委員會和財務公開、事務公開、程序化處置、模式化分配、定期報告的辦法解決。另一方面著力于事后監督，垂簾聽政式監督，積極發揮債權人和行業自律組織的作用。當然筆者也認為不光應當加強行業自律組織的建設和培養，也需要在破產法上進一步明確管理處理破產事務的公開性原則，包括開放資料查詢和復制、回答債權人對有關問題的訊問和質詢，財務處理以公開化原則，債權人委員會定期會議制度等。

參考文獻：

[1] 許德峰.破產法論-解釋與功能比較的視角[M].北大出版社，2015年版.

[2] 顧功耘.公司法講義（第一版）[M].北京大學出版社，1999年版.

[3] 馮象.政法筆記（第一版）[M].江蘇人民出版社，2004年版.

[4] 許滌新主編.政治經濟學辭典（第一版）[M].人民出版社，1981年版.