地震行政執法案例庫建設探析

摘 要 隨著依法行政工作的逐步推進，地震行政執法工作也面臨著更大的挑戰。為強化依法行政意識和能力，深入落實“三項制度”，提高地震行政執法人員辦案能力，加大普法力度，更好地實現社會公眾知情權，提出地震行政執法案例庫建設構想。充分利用政務服務平臺和“互聯網+監管”系統，探索成本低、效果好、易保存、防刪改的存儲方式，儲存地震部門辦理的行政許可、行政檢查、行政處罰等執法案例信息，以期為地震行政執法相關工作提供有效參考，提高執法效率和執法水平。

關鍵詞 地震行政執法案例庫 依法行政 執法效率 執法水平

基金項目：本文系中國地震局公共服務司研究項目（課題號：ZX2001004）2020年度階段性產出;本文系甘肅省地震局青年基金項目（課題號：2019Q14）2020年度階段性產出。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，主要從事防震減災法、經濟法研究。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.064

近年來，隨著依法行政工作的逐步推進，地震行政執法工作也面臨著更大的挑戰。開展地震行政執法工作不僅需要相關法律法規知識，還需要有地震測震、電磁、地形變和重力、地下流體等地震學專業知識。我國地震行政執法起步較晚，綜合性人才儲備欠缺，限制了執法效率、執法水平。①為強化依法行政意識和能力，加大執法力度，充分利用政務服務平臺和“互聯網+監管”系統，筆者提出地震行政執法案例庫建設構想，以期為地震行政執法相關工作提供有效參考，提高執法效率和執法水平。

一、地震行政執法案例庫建設的背景及意義

案例庫建設最早起源于西方發達國家，起初應用于法學和醫學，在成功實踐后，1921年，哈佛商學院引入到管理學。②我國案例庫建設工作晚于西方國家近一百年，最早用于企業管理，后應用于司法行業，2017年底我國最高人民法院已經建立案例指導制度，統一案例庫建設來指導審判工作，統一司法尺度和裁判標準，規范自由裁量權，充分發揮指導性案例的作用。③司法行政案例庫建成并向全社會開放。行政執法案例庫建設起步較司法行政案例庫建設更晚，目前只有在工商行政執法、稅務行政執法、交通行政執法初步試點。

我國自然災害數據庫已初步建成，用來記錄、統計、分析既有自然災害發生狀況，但只有災情基本信息的羅列，數據信息也比較簡單④。關于自然災害特殊行業執法方面，還未有執法案例庫建設的先例。地震行政執法案例庫是從地震行政執法實踐性、可操作性出發，探索成本低、效果好、易保存、防刪改的存儲方式，用來儲存地震部門辦理的行政許可、行政檢查、行政處罰等執法案例信息。并對該執法案例進行分析、總結，為日后的地震行政執法工作提供大量知識、經驗和教訓。

二、地震行政執法案例庫的需求性分析

（一）深入落實“三項制度”的需求

全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度被統稱為行政執法“三項制度”。2018年底，國務院辦公廳印發《關于全面推行行政執法公示制度/執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發{2018}118號），為貫徹落實該辦法，規范地震行業行政執法，應急管理部于2019年3月印發實施方案，中國地震局于2019年8月也下發實施細則。中國地震局的實施細則中提到三個要求：第一，充分利用信息化平臺，主動公示公開行政執法基本信息，做到事前事中事后全覆蓋;第二，全程記錄執法行為過程信息，嚴格落實記錄歸檔制度;第三，明確重大執法決定事項標準，制定重大執法決定法制審核目錄清單，規范審核流程。本文提出的地震行政執法案例庫建設工作，正是為了深入落實這三項要求。

（二）提高執法人員辦案能力的需求

從地震行政執法實踐來看，辦案人員不僅需要熟知防震減災法律法規知識，更需要熟練掌握各項國家標準、省級標準，來判斷行政相對人是否違法及違法程度，如高速公路建設中對地震監測臺網觀測環境的破壞情況判斷，這對地震行政執法人員來說，其實是不小的挑戰。地震行政執法案例庫建成后，可以作為執法人員開展執法工作的理論工具，提高執法人員的辦案能力：第一，執法人員可以根據公示的法律法規查閱執法所需的法律依據及相關標準，根據案例庫案例庫所提供的內容形成執法處理參考。第二，法制審核人員可以根據已有案例的處理方式形成法制審核意見。第三，所有地震行政執法工作人員可以根據案例庫中的內容不斷學習，提高法治意識和法學素養，形成常態化學習機制。

（三）實現行政相對人及公眾知情權、參與權的需求

地震監測預報工作是一項公益性活動，地震行政執法工作是為地震監測預報工作保駕護航，也為公益性執法。⑤因其執法決定可能影響公眾的利益，公眾按照行政法中的信賴原則，有知情權和參與權。地震行政執法是地震部門作為權利部門，行使的影響行政相對人權利和義務的具體行政行為，包括行政許可、行政檢查、行政處罰等強制性具體行政行為，也包括行政合同、行政獎勵、行政指導等非強制性行政行為。地震行政執法或影響或改變行政相對人的權利和義務狀況，所以其有知情權。執法案例庫建設成功后，公示公開的內容在相關網頁中展示，如地震部門的權責清單、相關法律法規、地震行政處罰等行政執法信息的公示公開，便于公眾和行政相對人及時查閱所需內容，保障其知情權和參與權。

（四）加大防震減災普法力度的需求

2014年，十八屆四中全會提出“誰執法，誰普法”，2017年，中央全面深化改革小組審議通過《關于實行國家機關“誰執法，誰普法”責任制的意見》，普法責任清單指導目錄中規定：“地震部門負責宣傳《防震減災法》、《地震監測管理條例》等法律法規。”近年來，隨著城鎮化建設的加快，地震行政執法案件數量增多，難度增大。筆者統計了甘肅省近10年來的地震行政執法案件，發現由于行政相對人對地震監測設施和觀測環境保護缺乏相應的認識，對破壞地震監測設施和觀測環境所承擔的責任認識不清，造成的執法案件達一半以上，普法工作迫在眉睫，相關法治宣傳的需求特別明顯。然而，單純向公眾宣傳防震減災法律法規，空洞無力，且由于涉及地震專業知識，公眾理解困難。通過開展案例庫建設，“以案釋法”，告訴人們什么行為是違法的，應當負什么責任;對于提升廣大人民群眾的保護意識和法治意識非常有用。

三、地震行政執法案例庫構建的原則

地震行政執法案例庫建成后面向地震行政執法一線執法人員、法制審核監督人員、審核決策人員、行政相對人及社會公眾人員。應當堅持以下原則：

（一）權威性

地震行政執法案例庫建設首先要保障案例的真實性。在每年上報的執法案例中，需要真實地對案例發生的時間、地電、背景、處理經過及結果等要素準確地記述。經過專家討論、篩選出典型的、有代表性的執法案例才能對執法案件處理起到指導作用。

（二）實用性

建設案例庫是為地震行政執法實踐服務的，必須充分考慮案例庫服務的對象及地震行政執法的特殊性。地震行政執法案例庫需要在服務對象需求的基礎上進行案例的收集、篩選。

（三）廣泛性

收集地震行政執法案例應當充分考慮地震行政執法的專業特性，結合地震行政執法事項，全面收集與各事項對應的執法案例。執法案例必須具備一定的數量和規模才能起到指導與輔助決策作用⑥。

（四）完整性

一個完整的地震行政執法案例編寫應該具備固定的要素和格式，包含基本案情、處理經過、法律依據、處理結果、案例評析等內容。完整的案例才能客觀地為執法人員提供參考，科學指導執法決策。

四、地震行政執法案例庫建設思路

（一）開發一款地震行政執法軟件

筆者構想開發一款計算機軟件，作為地震行政執法工作人員開展地震行政執法相關工作的應用工具，專門記錄地震行政執法程序啟動、調查取證、審查決定、送達執行、歸檔管理等執法全過程，規范各種行政執法的執法程序，根據執法進度及時錄入圖片、文字、音像，確保執法的各個環節有據可查，并根據處理結果自動生成各種相關法律文書。執法人員根據中國地震局及各省局公示的權責清單開展地震行政執法工作，這樣做可以解決地震行政執法相對滯后，不統一，專業性強，證據收集難，不易準確把握等實際問題，實現無紙化執法。在完成執法流程的同時，建立規范的、固定格式和固定要素的地震行政執法案例模板，包含基本案情、處理經過、法律依據、處理結果、案例評析。每個案例都是一個基礎數據，以此形成地震行政執法案例基礎數據庫。

這項工作可謂一舉四得，首先是有利于在執法過程中保存證據;其次是有利于推行執法全過程記錄工作;再者，還可以自動生成統一格式的執法案卷及相關法律文書;最后，可以形成地震行政執法案例基礎數據庫。

（二）建設網站

筆者構想建設一個專門的網站，或在各級地震工作主管部門的官方門戶網站上開辟專門的執法案例模塊，作為執法人員開展執法工作的理論工具。大致包括以下內容：（1）防震減災法律法規公示;（2）地震行政執法典型案例庫;（3）地震行政執法智庫;（4）防震減災法治建設前沿問題討論。此項工作滿足以下幾個需求：首先，滿足的規范公正文明執法之公示公開需求;其次，典型案例庫建設有利于統一執法標準、規范執法行為、減少執法爭議，解決現行的《防震減災法》《地震監測管理條例》及各省的《防震減災條例》《地震監測設施和觀測環境保護規定》等執法依據相關規定過于原則性、自由裁量權較大、監督管理機制不健全的短板。再者，開發地震行政執法智庫，有利于落實重大執法決定法制審核制度;最后，開發防震減災法治建設前沿問題討論板塊，開展防震減災立法、執法、普法前沿問題討論，不斷完善防震減災法治工作。

五、結語

地震行政執法案例庫建設是推進依法行政工作，落實行政執法“三項制度”的舉措，對促進地震地震行政執法現代化具有重要意義。各地震部門及地震行政執法工作人員要牢固樹立法治思維，始終堅持學法懂法用法行動，堅持嚴格規范公正文明執法，確保防震減災相關法律法規的準確實施。

注釋：

① 張廣萍.地震行業推行“三項制度”的困境及解決對策[J].法制與社會，2020（1）.

② 朱立.案例教學法探析[J].云南財貿學院學報，2003（6）.

③ 佘廉，黃超.我國突發事件案例庫建設評價分析[J].墊子科技大學學報，2015（6）.

④ 羅云中.應急管理案例庫系統設計與實現[D].蘭州大學2010年碩士畢業論文.

⑤ 張廣萍.淺談依法加強地震監測設施和觀測環境保護[J].法制與社會，2020（8）.

⑥ 劉波，黃芮.西方發達國家公共政策案例庫建設經驗及啟示[J].黑龍江教育（高教研究與評估），2017（12）.