混合所有制辦學需要厘清的幾個問題

李增軍

在國家鼓勵發展職業院校混合所有制辦學的大背景下，地方政府和高職院校的積極性空前高漲，發展勢頭方興未艾。然而，在理論、制度和政策的層面，高職院校混合所有制辦學有一些問題亟待進一步厘清。

類型之爭：公辦還是民辦

辦學類型的確定，是高職院校混合所有制辦學的基本問題，它決定學校的性質界定、法律適用和政策規定。

目前，高職院校的辦學類型有兩類，即公辦學校和民辦學校。公辦學校由政府或政府所屬單位以國有資本或集體資本投資舉辦;民辦學校由企業、社會組織或個人以非公有資本投資舉辦。那么，既有公有資本又有非公有資本的混合所有制高職院校，應該屬于什么辦學類型呢？這個問題無論在理論上還是實踐中，都有不同的意見和爭論。筆者認為，在混合所有制高職院校辦學類型的定位上，要跳出“非公即民”的線性思維，把它作為一個獨立的辦學類型來思考。公投公辦，我們稱為公辦學校;民投民辦，我們稱為民辦學校;多元主體共投共辦的高職院校，我們可以稱之為共辦學校。這樣，高職院校的辦學類型就有了三種形態，即公辦學校、民辦學校和共辦學校。

從法律適用和政策規定上看，公辦學校有教育法、高等教育法、職業教育法等法律法規來規范，同時，公辦學校也比民辦學校有更大的政策資源空間。民辦學校除受教育類法律法規制約，還有民辦教育促進法專門來規范，同時，民辦學校比公辦學校有更大的機制優勢。混合所有制的共辦學校，目前尚無專門的法律來規范，可以參照民辦教育促進法來規范，同時按照有利于發展的原則，混合所有制高職院校應當既享受公辦學校的政策優惠，又發揮民辦學校的機制優勢。

屬性之惑：營利性還是非營利性

法人屬性的選擇，是高職院校混合所有制辦學的根本問題，它決定學校的設立模式以及權利和義務的法律邊界。

民法總則把法人分為營利法人和非營利法人兩種類型，并明確“營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等”“非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等”。民辦教育促進法指出：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。”根據這兩部法律，公辦高職學校要登記為非營利性事業單位法人，民辦高職院校可以選擇設立為營利性學校或非營利性學校。

在現行法律框架下，混合所有制高職院校在法人設立上，要遵照民法總則的規定、參照民辦教育促進法的有關條款來確定。學校舉辦者可以自主選擇為營利性或者非營利性，如果設立為非營利性法人，舉辦者不能取得辦學收益，學校的辦學結余必須全部用于辦學，但會得到更多的政府支持和政策資源;如果設立為營利性法人，舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照有關規定處理，但由于有公有資本的參與，營利性法人的設立會有更多的法律障礙和政策風險。

從法律規定和辦學實踐出發，混合所有制高職院校可以選擇設立為兩類法人和三種登記方式。一類是設立為營利法人，登記為企業法人;另一類是設立為非營利法人，登記為事業單位法人或者社會法人（民辦非企業）。雖然學校有選擇空間，但舉辦方要權衡利弊、綜合考慮。

治理之道：教育規律與市場邏輯

治理體系的建構，是高職院校混合所有制辦學的核心問題，它決定學校的運行模式和治理目標的實現。

按照高等教育法的規定，公辦高職院校的治理結構，實行黨委領導下的校長負責制，校長是法定代表人;按照民辦教育促進法的規定，民辦高職院校的治理結構，實行董事會或理事會領導下的校長負責制，董事長、理事長或校長為法定代表人。混合所有制高職院校由公有資本和非公有資本共同舉辦，既不能簡單套用公辦學校的治理模式，也不能完全照搬民辦學校的治理模式，到底實行什么樣的法人治理結構？在法律上沒有規定，在實踐中是個難題。

混合所有制高職院校既然兼有公有和非公有兩種資本，那么在治理結構的設計上，就應當發揮公辦和民辦兩種優勢，遵循教育規律和市場機制兩種邏輯。從教育規律看，混合所有制高職院校首先是中國的高等學校，必須扎根中國大地辦教育，必須堅持黨的全面領導，必須堅持社會主義辦學方向。同時，高職院校混合所有制辦學又是市場經濟條件下的新事物，應當堅持市場導向，提升辦學活力。從理論上講，實施對混合所有制高職院校治理的權力來源也是兩個方面：一是政府作為出資人賦予學校的辦學權和管理權;二是投資主體多元帶來的所有權和經營權的分離并由此形成的學校法人財產權。

在辦學實踐中，混合所有制高職院校的治理結構形成了多種模式，也暴露出不少的問題，特別是校黨委、董事會、行政團隊以及監事會的關系難以理順，這和各個學校的舉辦者身份不同及資本結構有很大關系，也是現在混合所有制辦學法律法規不配套的必然結果。當然，讓所有混合所有制高職院校一個治理模式既不現實也沒有必要，筆者認為，混合所有制高職院校的治理結構應該構建四個系統，即領導和權力系統（校黨委、股東會）、決策和指揮系統（董事會或理事會）、執行和管理系統（校長領銜的行政團隊，包括校務委員會、學術委員會）、民主和監督系統（監事會、紀委、職代會、工會）。在此原則下，應當根據學校法人屬性和股權結構，構建因校而異、各具特色的治理體系。

初心之問：教育的公益性與資本的逐利性

一個不可回避的問題是，高職院校混合所有制辦學如何處理好教育的公益性和資本的逐利性的關系？

習近平總書記指出：培養什么人，是教育的首要問題。這一重要論述深刻揭示了教育的本質，也昭示了教育的初心，即教育是培養人的活動。教育的本質決定了教育的公益性，即教育以滿足公共利益為最大目標，不論是公辦院校，還是民辦院校，或者混合所有制院校，在這個問題上應該是一致的。

逐利性是資本的“天性”，也是資本的“初心”。資本進入教育領域，產業資本和教育資本的融合，或者產業資本向教育資本的轉化，并沒有改變資本逐利性的本質。

如何把教育的公益性和資本的逐利性有機統一起來，是混合所有制高職院校持續健康發展必須處理好的問題。服務公共利益、承擔社會責任、培養有用人才，要成為混合所有制高職院校首要的價值追求。同時，要建立非公資本的回報制度，特別對非營利學校應該從法律上解決非公資本的回報、流動和退出機制。

發展之困：方向明確與制度缺失

職業教育改革有兩個重要方向：一個是深化產教融合、校企合作，一個是由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變。高職院校混合所有制辦學，無論對產教融合還是社會多元辦學，無疑都是最有效的實現形式。國務院文件也經歷了從“探索發展”到“鼓勵發展”的歷史過程，發展職業院校混合所有制辦學的方向是明確的。

然而，在高職院校混合所有制辦學實踐中卻面臨著制度缺失的嚴重困境。首先是理論上的困惑，在一些重要問題上說不清、有爭議;其次是法理上的尷尬，存在無法可依、無章可循;再次是政策上的模糊，存在互相“頂牛”、不銜接、不配套的問題。

當務之急是加強頂層設計，強化制度建設，使高職院校混合所有制辦學有理有據、有章可循、有法可依。要健全法律法規體系，對現行職業教育法、民辦教育促進法等進行修訂，出臺混合所有制辦學條例等新的法規或條例。要完善配套政策體系，各級都要出臺混合所有制辦學的扶持政策，在資金、土地、辦學自主權等方面予以支持。在政策法規尚未理順的情況下，要按著鼓勵發展的原則，多開綠燈、少設紅燈，在發展中規范，在規范中發展。