基于分區分類功能的江蘇省河湖空間管控框架

尹 鑫，沙海飛，張海濱，耿雷華，劉 寒，2，歐建鋒，馬劍波

(1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，江蘇 南京 210029；2.武漢大學水資源與水電工程科學國家重點實驗室，湖北 武漢 430072；3.南京水利科學研究院研究生院，江蘇 南京 210029； 4.江蘇省水利工程規劃辦公室，江蘇 南京 210029；5.江蘇省秦淮河水利工程管理處，江蘇 南京 210022)

生態文明建設是事關中華民族永續發展的根本大計，黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，黨的十九大進一步明確建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，提出要加快生態文明體制改革，建設美麗中國[1-3]。水是生態與環境的控制性要素，作為水資源的載體，河湖的生態功能保護與空間管控是生態文明建設的基礎內容[4-5]。我國河湖眾多，水網密布，水系發達，但隨著工業化、城鎮化進程的快速推進，河湖在生態、功能、空間上問題逐漸凸顯。隨著人類對江河湖泊的不斷開發利用，河流功能逐漸被認知，在不同發展階段，被認知的河流功能也有所不同。河湖功能增多，功能定位變化顯著，現有河湖管控方式難以滿足需求。從河湖生態治理與保護要求出發，強化河湖功能恢復與保護，落實河湖空間協同管控，對于貫徹落實中央關于生態文明建設的戰略部署，解決我國水資源短缺、水環境污染、水生態損害等復雜水問題，具有迫切的現實需求和重大意義。李勝華等[6]以我國當前水生態空間管控已有的研究為背景，重點分析了珠江口生態空間管控的必要性及國內外的相關進展，根據目前的發展趨勢對珠江口水生態空間管控的前景進行了展望；王曉紅等[7]以南明河為研究對象，基于當地空間規劃試點工作要求系統地分析了流域水生態空間存在的問題及相關需求，同時應用了自然生態空間用途管制方法，從水質保護、水生態空間修復、管控能力建設及水量保障4方面入手，提出了管控指標和管控對策，有力地支撐了省級空間規劃工作的進行；陸志華等[8]針對福建光澤縣在水生態空間管控上存在的問題提出將水生態空間劃分為3類管控區，并提出了縣域內的河湖空間管控布局，為類似地區的河湖空間管控提供了參考；楊晴等[9]在對水生態空間與管控的內涵進行梳理的前提下提出了水生態空間管控規劃的思路，水生態空間管控規劃的主要內容得以明確，并依據目前相關工作開展情況提出了建議；王乙震等[10]認為河湖健康包括了生態系統自身完整性和社會服務價值兩個方面，在分析了河湖健康與水功能區劃的關系后，提出了基于水功能區劃的河湖健康評估原則，以期由此確定不同自然屬性和社會服務屬性的水功能區劃評估重點，為河湖生態的空間管控提供向導。這些研究對于水生態空間管控均提出了較好的思路，推進了該項研究的發展，但還缺乏相對細分的研究，難以為相應的地區治理提供可借鑒的版本。本文以開放性與協調性、系統性與科學性、約束性與引導性、創新性與激勵性為原則，提出了一套基于分區分類功能的江蘇省河湖空間管控框架，可為全國其他地區實現河湖綜合管控工作提供參考。

1 研究區域概況

江蘇省位于中國大陸東部沿海中心和長江三角洲地帶，介于東經116°18′～121°57′、北緯30°45′～35°20′之間，東瀕黃海，北接山東，西連安徽，東南與上海和浙江毗鄰。長江橫穿東西425 km，京杭大運河縱貫南北718 km。省內分布長江、太湖、淮河和沂沭泗四大水系。全省鄉級以上河道2萬余條，其中列入省骨干河道名錄的723條。全省面積在0.5 km2以上的城區內湖泊和作為飲用水源地的湖泊(湖蕩)共137個，湖泊面積達6 260 km2，湖泊率為6%，居全國之首。江蘇省跨江濱海，水網密布，湖泊眾多，各大水系河湖特點和功能也各不相同，因此對其研究具有典型意義。

2 研究方法

2.1 協同理論

協同學是由德國科學家Hermann Haken創立的新興綜合性學科，也稱為協和學[11-12]。“協同”狹義上可理解為與競爭相對立的合作、互助和同步等行為；廣義上指的是在復雜大系統內，為了實現系統的總體演進目標，各子系統或組成部分之間相互配合與支持的條件下形成一種良性循環狀態[13-14]，在該狀態下，各子系統的協同行為能夠產生出超越各要素自身的單獨作用，從而能夠形成整個系統的統一作用和整體性。協同學主要包含3個方面：協同效應、伺服原理和自組織原理[15-16]。協同發展是系統不斷協調、各要素共同優化的演進過程，是一個開放性體系，在外界控制參量的作用下，各子系統之間的既競爭又合作。當控制參量達到一定閾值時，合作型競爭關系使子系統間將自動產生一種合作型競爭關系，使其結合在一起自行演化為更具競爭力及良性循環態勢的、具有關聯性的系統，并在空間、時間和功能上呈現出更有序的結構。橫向上是各子系統間的比例關系及良性發展狀態；縱向上是一個由量變到質變的、具有階段性、層次性的動態自然歷史過程。協同論已逐步成為軟科學研究的重要工具和方法。

2.2 基于協同理論的河湖功能分區分類方法

水資源系統、經濟社會系統和生態環境系統及其復合系統是大氣圈、地層圈、生物圈和水圈的核心組成部分，是人類賴以生存和發展的家園及環境。水資源-經濟社會-生態環境復合系統的特性符合一般系統協同演進的基本特征，即具有開放性、非線性，處于遠離平衡狀態，具有漲落變化和有序演進的特征，因此能夠通過借助其內在規律和外部條件實現系統整體及其內部的協同發展[17]。水資源-經濟社會-生態環境系統協同發展的實質是協調水資源系統、經濟社會系統和生態環境系統之間的關系，保持各系統之間的良性平衡和動態演進,使復合系統達到一種整體、協調、良性的組合與發展,復合系統的整體熵值減小、整體功能增大。依據協同理論思想，實現江蘇省各類分區協調統一，確定分區方案包括以下兩個步驟：

步驟1：綜合考慮河湖所處地區的地形條件、水資源分區、行政分區、防洪除澇分區、水土保持分區以及水資源保護分區等，選取合適比例尺的電子水系圖，收集所需的各類指標數據資料，繪制單項分區圖。

步驟2：以不同的分區目標為無序子系統，依據子系統聯合作用及自組織原理進行不同目標下的空間融合，以獲取不同分區內主要功能定位，為實現基于河湖功能的空間管控奠定基礎。

3 基于分區分類功能的河湖空間管控框架

3.1 河湖功能分區分類方案

3.1.1分區方案

根據江蘇省的自然地理、水資源、生態等條件，按照自然地理、水資源、行政水系、防洪除澇、水土保持以及水資源保護等進行分區，結果如圖1～6所示。其中圖1為江蘇省地形地貌分布，全省地形以平原為主，陸地面積為10.32萬km2，其中平原面積占比86.89%，達8.97萬km2，丘陵面積1.19萬km2，山地面積0.16萬km2；圖2為水資源分區，江蘇橫跨長江區及淮河區，共包含5個二級區，14個三級區，22個四級區，本研究以四級區為基礎，作為空間管控技術劃定的基礎之一；圖3為行政水系分區，江蘇全省共轄13個地級市，22個縣級市、19個縣，地處江、淮、沂沭泗流域下游和南北氣候過渡帶，河湖眾多，水系復雜；圖4為防洪除澇分區，以省內四大河流水系為基礎，其中沂沭泗水系4個分區，淮河水系4個分區，長江水系4個分區，太湖水系4個分區，共16個；圖5和圖6分別為水土保持分區和水資源保護分區，其中水土保持分區按土地類型及保護目標共分為19個區，水資源保護分區以流域為主，兼顧重點區域，共6個部分。

圖1 江蘇省地形Fig.1 Topography of Jiangsu Province

圖2 江蘇省水資源分區Fig.2 Water resources zoning of Jiangsu Province

圖3 江蘇省行政水系分區Fig.3 Administrative water system zoning of Jiangsu Province

圖4 江蘇省防洪除澇分區Fig.4 Flood control and waterlogging zoning of Jiangsu Province

圖5 江蘇省水土保持分區Fig.5 Soil and water conservation zoning of Jiangsu Province

圖6 江蘇省水資源保護分區Fig.6 Water resources protection zoning of Jiangsu Province

依據上述6種分區在省內的分布情況，采用空間疊加技術并進行綜合分析，可初步分北部、中部、西南、東南、南部5個分區，如圖7所示。北部分區主要囊括徐州、宿遷、連云港以及淮安和鹽城北部地區，位于淮河下游及沂沭泗流域，地勢自西向東穩步降低，河湖水系渠化及閘控較多；北部分區包括6個防洪除澇區、7個水土保持區和2個重點水資源保護區，其中水土保持區主要目標是平原及低山丘陵農田土壤及水質保護，水資源保護區主要目標是河湖水源地保護。中部分區囊括了淮安東部、揚州東部、泰州北部、南通北部以及鹽城大部分地區；中部分區位于里下河流域，地勢平緩，人工河流較多；中部分區包括1個防洪除澇區、3個水土保持區和1個重點水資源保護區，水土保持區的主要目標是平原農田土壤及水質保護，水資源保護區的主要目標是河道水資源及湖泊湖蕩保護。西南分區包括淮安南部、揚州東部、南京、鎮江以及常州北部；西南分區位于長江流域，橫跨寧鎮山脈地山丘陵區，地勢起伏不定，河流水系縱橫交錯；西南分區包括4個防洪除澇區、4個水土保持區和3個重點水資源保護區，水土保持區旨在對丘陵崗地農田、土壤及人居環境的保護；水資源保護的主要目標是河湖水源地保護與應急備用水源地建設、山區小流域治理以及城市河道整治。東南分區為包含泰州南部、常州東北部、南通南部、無錫東北部以及蘇州東部的區域；東南分區位于長江、太湖流域，地勢平緩，河網密布；東南分區包括5個防洪除澇區、3個水土保持區和2個重點水資源保護區，其中水土保持區旨在對是平原水網土壤、水質及人居環境進行保護；水資源保護主要目標是河湖水源地保護與應急備用水源地建設以及太湖入湖河道整治。南部分區范圍設計范圍相對較小，為常州南部、無錫南部以及蘇州西部，主要位于太湖流域，地形以低山丘陵及湖濱丘陵為主；南部分區包括3個防洪除澇區、2個水土保持區和1個重點水資源保護區，水土保持區的主要目標是丘陵土壤、水源涵養及人居環境保護，水資源保護區旨在太湖水質的改善。

圖7 河湖分區Fig.7 Zoning of rivers and lakes

3.1.2分類方案

河流功能可歸納為三大類：社會服務功能、河道演變功能和生態服務功能；湖泊功能分為兩大類：社會服務功能和生態服務功能，見圖8。

圖8 河湖功能分類Fig.8 Classification of river and lake function

3.1.3江蘇省河湖功能分區分類

各分區內河湖功能的范圍廣泛，應優先考慮的其主要作用，因此對5大分區內河湖主要功能進行分析歸納:

a. 北部分區是江水(南水)北調工程的省內受水區，區內河湖作為主要承接載體，均具備供水功能，分區內河湖管控以供水功能為主。按照生態優先的原則，河湖的社會服務功能中除去人類生活必要的需求外，區內最主要的需求是水源涵養、凈化水體等生態服務功能，分區內除必要的生產生活需求外，基于河湖功能的空間管控應重點關注其生態功能，分別保證以洪澤湖為首江水(南水)北調沿線的水源地保護及以連云港地區為重點的水生態環境修復。此外，分區內包含眾多骨干航道，是溝通外省的重要運輸通道，對經濟社會發展具有較高的重要性，因此航運功能是空間管控的次一級重點內容。分區位于淮河下游及沂沭泗流域，水文情勢豐枯變化劇烈，因此區內渠化及閘控河流較多，其防洪除澇功能是本區應關注的另一個重要內容。綜上所述，北部區內河湖空間管控應以供水功能、生態功能、航運功能以及防洪除澇功能作為重點。

b. 中部分區地勢平緩，河流形態規整，人工河道較多，主要以航運為主要功能，如江蘇省干線航道網“兩縱”之一的連申線蘇北段、鹽寶線、興東線等。此外，區內工況企業多而分散，河道水質狀況堪憂，并且受地形因素影響，區內湖蕩分布較為廣泛，故水生態環境保護應是中部分區河湖主要功能之一。區內洼地眾多，由于人類長期開發而形成水網，水網水位全年或汛期超出耕地地面，因此必須筑圩防御，防洪除澇功能應作為本區的管控依據之一。綜上所述，中部分區內河湖空間管控應以航運功能、生態功能以及防洪除澇功能作為重點。

c. 西南分區內以崗地丘陵為主，地勢起伏變化較大，且涵蓋長江干流及江水(南水)北調供水主干，涉及沿江種質資源及濕地保護，因此，區內河湖以供水功能及生態功能為主導。同時，長江以及山區河流等造成周邊地區洪澇災害的風險也普遍較高，因此區內河流防洪除澇功能也是重點管控要素之一。此外，西南分區是全省為數不多具備水力發電條件的地區，水力發電功能理應作為河流管控的要素之一。綜上，西南分區內河湖空間管控應以供水功能、生態功能、防洪除澇功能以及水力發電功能作為重點。

d. 東南分區為平原河網地區，是全省經濟最發達的區域，所需關注的河湖功能類型同樣也更加繁雜，包括長江干流及太湖周邊地區生態功能需求、區域供水功能及防洪功能需求、航運功能需求等。故東南分區內河湖空間管控應以防洪除澇功能、供水功能、生態功能以及航運功能作為重點。

e. 南部分區相較其他分區相對特殊，屬于環太湖山區丘陵及濱湖丘陵地區，其空間管控主要目的在于控制入太湖河流水質，同時保證山區水源涵養，改善太湖水生態環境，因此，南部分區河湖功能以生態功能為主，景觀功能為次，其他功能為輔。

3.2 基于河湖功能的空間劃定

開展河湖空間管控實際工作時，應根據河湖功能對空間的不同需求及地方政府或主管部門所提出的管控紅線要求，視情況做出最優決策。同時，結合不同河湖功能中的現有范圍規定，以不同功能的空間需求為“舊結構”，通過功能的主次關系，依據協同理論對舊結構進行融合得出“新結構”的穩定狀態。換而言之，融合出一個綜合性的結果，該結果體現了多個功能的協同而避免了原始的空間劃分矛盾。此外，借助城市規劃中“七線”以及“三區三線”思想，促進河湖各項功能保護目標融合，實現多規合一。在3.1節劃定分區的基礎上，對每個分區進行河湖管控空間劃分，包括核心區、限制區及預留區的劃分。

3.2.1河湖空間管控核心區劃定

河湖空間管控核心區范圍屬于禁止工業化、城鎮化、農業開發的區域，實行嚴格管控，除涉及國防安全設施建設和交通、通信等國家重大重點項目建設及活動，禁止其他與河湖功能保護目標不一致的開發建設活動。現有不符合河湖功能保護和規劃要求的建設應逐步有序退出。

a. 有堤防河道及湖泊的核心區范圍按照GB 50286—2013《堤防工程設計規范》及《江蘇省水利工程管理條例》確定，1級堤防為20～30 m，2、3級堤防為10～20 m，4、5級堤防為5～10 m。《江蘇省水利工程管理條例》中已做出規定的重要河湖作為其核心區范圍。地方政府或水行政主管部門對堤防護堤地寬度有特殊規定的，可按已頒布的堤防管理辦法或條例執行。

b. 無堤防河道及湖泊的核心區范圍為滿足該河道防洪標準的設計洪水位(或歷史最高洪水位)，或岸邊交線之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區等水域范圍兩側5～10 m，二者取大值作為核心區范圍。

c. 大中型水庫庫區的核心區范圍按《江蘇省水利工程管理條例》規定確定，為設計最高洪水位線以下的庫區及大壩背水坡壩腳外100～200 m。水庫工程區的核心區范圍按照SL 106—2017《水庫工程管理設計規范》確定。

d. 根據《長江岸線保護和開發利用總體規劃》《淮河流域河道岸線利用管理規劃報告》《太湖流域重要河湖岸線利用管理規劃》《淀山湖岸線利用管理規劃》中江蘇省內的重要河湖岸線規定，將岸線保護區作為核心區范圍。其他河流劃定核心區范圍時應首先按要求進行岸線功能分區劃分，再將岸線保護區作為其核心區范圍。

e. 根據《飲用水水源保護區污染防治管理規定》，將一級保護區作為核心區范圍，按《飲用水水源保護區劃分技術規范》確定。

f. 根據《江蘇省生態紅線區域保護規劃》《江蘇省國家級生態保護紅線規劃》，將濕地公園一級管控區、重要水源涵養區一級管控區、重要漁業水域一級管控區、重要濕地一級管控區、清水通道維護區一級管控區、濕地公園的濕地保育區和恢復重建區、水產種質資源保護區的核心區以及重要湖泊濕地的核心保護區作為核心區空間。

3.2.2河湖空間管控限制區劃定

河湖空間管控限制區范圍屬于生態環境比較脆弱或者是生態功能非常重要，資源環境的承載能力也較低，不具備大規模、高強度的工業化和城鎮化開發的條件，也不宜進行這類開發活動，以便為全省提供可持續的生態產品的區域。因此，限制區范圍內允許一定程度的開發利用活動，但需要嚴格管控開發方式，控制已有開發行為，確保區內河湖功能的穩定性，禁止開展對保護范圍內河湖功能具有破壞性的活動。

a. 在核心區范圍之外，可根據河流水域岸線保護需要和周邊開發利用現狀，結合城鎮濱水岸線景觀建設、岸線綠化、面源污染防控等需要和可能，向陸域延伸一定距離，按照GB 50286—2013《堤防工程設計規范》規定確定，1級堤防工程保護范圍為200～300 m，2、3級堤防為100～200 m，4、5級堤防為50～100 m。

b. 在核心區范圍之外，可根據湖泊水域岸線保護需要和周邊開發利用現狀，將對湖泊保護有重要作用的區域劃為湖泊限制區范圍，一般為50～300 m。

c. 水庫庫區限制區范圍為壩址以上，庫區兩岸(包括干、支流)土地征用線以上至第一道分水嶺脊線之間的陸地區域。

d. 根據《長江岸線保護和開發利用總體規劃》《淮河流域河道岸線利用管理規劃報告》《太湖流域重要河湖岸線利用管理規劃》《淀山湖岸線利用管理規劃》中江蘇省內的重要河湖岸線規定，將岸線控制利用區作為限制區范圍。

e. 根據《江蘇省生態紅線區域保護規劃》及《江蘇省國家級生態保護紅線規劃》，將濕地公園二級管控區、洪水調蓄區二級管控區、重要水源涵養區二級管控區、重要漁業水域二級管控區、重要濕地二級管控區、清水通道維護區二級管控區及太湖重要保護區作為限制區空間。

f. 根據《全國水土保持規劃(2015—2030年)》《江蘇省水土保持規劃》，將水土流失重點防治區作為限制區范圍。

3.2.3河湖空間管控預留區劃定

河湖空間管控預留區范圍屬于資源環境儲備充足，生態環境良好，且還有開發利用空間，具備為未來發展預留資源能力的區域。該空間對社會經濟可持續發展具有重大的意義。

a. 根據《長江岸線保護和開發利用總體規劃》《淮河流域河道岸線利用管理規劃報告》《太湖流域重要河湖岸線利用管理規劃》《淀山湖岸線利用管理規劃》中江蘇省內的重要河湖岸線規定，將岸線保留區作為預留區范圍。

b. 根據《飲用水水源保護區污染防治管理規定》，將二級保護區與準保護區作為預留區范圍，按《飲用水水源保護區劃分技術規范》確定。

4 結 語

河湖作為水資源的載體，其生態功能保護與空間管控對于生態文明建設有著不可替代的作用。但隨著工業化與城鎮化進程的快速推進，當前我國河湖現狀不容樂觀，各類問題層出不窮，亟待采取措施進行生態調控與空間管控。本研究基于協同理論對江蘇省內河湖進行分類分區，并依據分區內不同河湖功能的輕重緩急情況對河湖的管控重點進行排序，最后依托已出臺的相關條例、規范和法規，對各分區內河湖功能進行管控范圍劃定，提出了基于分區分類功能的河湖空間管控框架，其中涉及特定規范、條例等可視實際情況合理替換。