東遼縣開展森林保險的困境與對策探討

趙宏波

(吉林省東遼縣國有林總場，吉林 東遼 136600)

1 引言

森林保險是一項政策性農業保險，指由各級財政給予保險費補貼，由保險機構對被保險人在林業生產經營中因保險標的遭受合同約定的自然災害、意外事故、疫病等保險事故造成的財產損失承擔賠償責任的活動。2009年，中央財政出臺了森林保險保費補貼政策，在江西、福建、湖南三省開展森林保險試點工作。此后，中央財政逐年擴大森林保險保費補貼試點區域。到2018年全國森林保險總面積達到23.26億畝，較2009年的2.03億畝增加了10余倍。實施范圍由3個試點省擴展到目前的24個省(區、市)，共計32個參保地區和單位，覆蓋了全國77%的省級行政單位。森林保險的風險保障能力從973.59億元增加到14521.60億元，增加了14倍，森林保險提供的風險保障占林業產業總產值的19.78%。2018年，全國森林保險總保費34.76億元，總保額達到 14521.60億元，保險規模全球第一。各級財政補貼累計31.16億元。全年完成理賠15641起，賠付面積1065.05萬畝，已決賠款10.40億元，簡單賠付率為29.92%(圖1)。

圖1 2014～2017年我國林木保險的保費收入與賠付支付結構

吉林省是全國重點林業省份之一，森林覆蓋率為43.8%，林業用地面積929.9萬hm2，活立木總蓄積9.5億m3。森林自然災害一直是制約吉林省林業經濟發展的主要障礙。也是導致林農“多年致富，一次致貧”的主要原因。吉林省2013年納入中央財政森林保險保費補貼試點省，保費構成為：公益林中央財政補貼50%，省級財政補貼25%，縣市財政補貼15%，林權所有者承擔10%；商品林中央財政補貼30%，省級財政補貼25%，縣市財政補貼20%，林權所有者承擔25%。闡述了開展政策性森林保險以來遇到的困境及探索出的新的發展模式。

2 森林保險發展困境與原因

2.1 森林保險賠付率低

在全國32個參保地區和單位中，福建、江西、內蒙古森工的公益林賠付率高于50%，大連、寧波、廈門、海南沒有產生理賠。公益林參保單位中，賠付率低于全國平均水平24.03%的有24個地區和單位，占比高達75%。

首先，是火災難以做到實事求是理賠。由于森林火災屬于林業生產安全范圍，實行的是行政首長負責制，基層政府與林業部門擔心行政追責思想嚴重，發生火災后報案不及時，索賠積極性不高，存在著“小災不報、大災小報”的現象。高壓的森林防火行政責任與實事求是的保險理賠，成為森林保險工作中需要正確對待、無法回避的一對矛盾、一大難題。

其次，是災害賠償標準低。定損面積和賠付金額與實際損失相比有較大差距。部分地區10%絕對免賠率與財政部所提出的政策性農業保險不能設絕對免賠的要求相違背。

2.2 投保需求不強烈

主要原因：一是地方財政資金緊張，補貼配套困難；二是林場經濟不景氣，投保資金籌集非常困難；三是保險效果不明顯，賠付率過低，吉林省平均不到20%，東遼縣2020年春季森林保險發生賠付8起，共616畝，賠付金額30.8萬元，簡單賠付率12.9%；四是保障水平不合理，保險金額低于實際的再植成本，難以達到恢復造林需要；五是防控體系不到位，缺乏專業隊伍和災害監測體系。

2.3 保險公司缺乏創新動力

保險公司僅依靠自愿投保模式很難“做大”森林保險業務，導致森林保險總規模有限。我縣現實情況是：林戶林地面積小、片數多、界線難以確定，林農對森林保險需求不強烈，只想選擇一些火災隱患較大的林邊、路邊、田邊“三邊”林地投保，對于這種標的的業務，保險公司又不愿承保。

2.4 森林保險程序復雜

森林保險“三到戶”難落實。按財政部、銀保監會的要求，農業保險必須承保到戶、定損到戶、理賠到戶。由于集體林權制度改革，原本屬于村集體的林地流轉到林農名下，許多林權證里的小班面積小，地塊多，有的小班還不足5畝，加上林農散戶居住比較偏遠，在實際操作中存在林農自繳保費收取難、承保理賠到戶難、恢復造林難等問題。一方面到戶成本高，操作難度大，另一方面在限額采伐政策下，林農對林木只有有限物權，缺少利益驅動，沒有造林積極性。

2.5 定損理賠難度較大

承保機構的森林災害查勘定損技術力量不強，往往需要陪同查勘多次才能定損，大大增加了林權所有者獲得理賠的人力物力成本，尤其是大災查勘定損能力不足，應對機制不健全。目前尚無國家層面森林災害損失評估標準做支撐，損失認定難于做到客觀公正，并具有法定效力，且因樹種、樹齡、區域及災害類型差異較大，林木損失程度難于判定，定損理賠難度較大。呼吁盡快出臺全國性森林災害查勘定損辦法及實施細則，承保公司可委托具有資質的第三方進行查勘定損，規范統一查勘定損監管。

3 東遼縣開展森林保險的對策探討

2019年財政部出臺《 關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，為森林保險的高質量發展提供了法律支撐。東遼縣森林保險在體制機制和經營模式上也開展了積極地探索和實踐。通過與航天信德智圖(北京)科技有限公司合作，運用科技手段和現代金融交易手段，把森林保險、碳匯、衛星遙感、地面監測等高科技技術相融合，通過科技創新促進森林保險的轉型升級，提高大災理賠速度與定損精度。

3.1 統保模式解決保險運營中的逆向選擇和道德風險

東遼縣位于吉林省中南部，地處長白山余脈和松遼平原的過渡地帶，屬低山丘陵地區，總面積2186 km2。東遼縣林業資源比較豐富，是全國百萬畝人工林先進縣，森林覆蓋率為32.6%，國有林面積52萬畝，集體林面積55.4萬畝。我國森林保險保費補貼政策采取“政府引導、市場運作”的協保模式，即在政府統一的制度框架下，由各地指定的商業保險公司在基層林業部門協助下開展森林保險業務，政府給予投保林農或林業公司一定的保費補貼。由于東遼縣森林資源中的國有林和集體林縱橫交錯，彼此相連，為便于防火防災的管理，也本著為三農服務的原則，東遼縣林業局委托縣國有林總場為投保單位，將全縣所有森林統一投保，保費繳納比例中公益林保費占10%，商品林保費占25%，余下的保費由各級政府承擔。保險保的是林木的再植成本非林木價值，每畝保險金額為500元，每畝保費2元(0.4%)，保險總金額5.8億元，總保費232.6萬元。航天信德公司代繳保費55.5萬元。一旦發生賠付現象，保險公司不直接針對農戶，避免農戶為獲取賠償而采取非正當行為的發生。這樣既解決了保險公司直接與農戶或村集體溝通協調需要付出大量成本的問題，林業主管部門又能夠有效監督管理保險賠付資金的合理使用。

3.2 四方合作創新保險機制

在東遼縣政府的大力支持下，2020年1月，太平洋財產保險遼源支公司在東遼縣開辦政策性森林保險。保險模式是東遼縣國有林總場、中國太平洋財產保險股份有限公司遼源支公司、航天信德智圖(北京)科技有限公司、吉林省信德智圖農林科技有限公司四家單位簽訂四方戰略合作協議，依托東遼縣森林資源產生的碳匯，由航天信德智圖(北京)科技有限公司的科技支撐和運作，將碳匯產生的價值作為森林保險保費，國有林總場及農戶個人不用繳納任何保費即可全部參保，同時航天信德公司將碳匯其余收入的60%返還給東遼縣國有林總場。中國已于2017年12月正式啟動全國性碳排放權交易市場。林業碳匯作為抵消企業碳排放的一種低成本手段，已經納入碳交易市場，而且前景非常廣闊。這種機制完全化解了林場缺乏投保資金的難題。投保的險種為森林綜合險，保險標的為公益林和商品林。其中商品林面積107.4萬畝，公益林面積8.8萬畝。賠付方式是賠付到東遼縣國有林總場，國有林總場留用，集體林70%返還農戶，30%歸總場。保險責任包括：火災；暴雨、暴風、臺風；洪水、泥石流；冰雹；暴雪、霜凍、雨(雪)凇；旱災；林業有害生物(暴發性、流行性林業病蟲害)。而林業碳匯本身必須滿足額外性，它比森林更易受到自然災害和人為活動的影響，相比森林的價值存在更大的不確定性，對保險的需求會更大。因此，在將來可以將碳匯保險納入繼續合作范疇，隨著森林保險范圍的擴大，實施碳匯保險大有可為。

四方協議已經落地生根，太平洋保險公司已經按協議在國有林總場辦公樓建設東遼縣森林防火預警指揮中心，通過航天信德的衛星遙感資源，實現林業災害實時監控，實時預警，以減輕各級部門的防火壓力，降低單位及個人遭受自然災害的壓力。

4 結論與建議

森林保險高質量發展須堅持的一個總的方向是“擴面、增品、提標”。關于“擴面”，有的省區保險覆蓋率已達到80%，但有的森林大省，保險覆蓋率幾乎為零。關于“增品”，目前，納入中央財政森林保險保費補貼的只有公益林和商品林中的用材林，與農業的種植業險十幾個品種差距比較大，以后可以在細化商品林保險上下功夫。關于“提標”，全國1畝400～1250元保險金額遠遠不夠，這樣的兜底政策，讓林農感覺不“解渴”，也難以“解憂”，建議中央財政保險補貼政策可以更多地支持發展優勢特色農產品險。