綠色發(fā)展導(dǎo)向下解決內(nèi)蒙古牧草短缺問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

其其格

關(guān)鍵詞：生態(tài)優(yōu)先 牧草問(wèn)題 可持續(xù)發(fā)展

一、研究背景與問(wèn)題的提出

自“草畜雙承包制”實(shí)施以來(lái)，內(nèi)蒙古廣大草原牧區(qū)自古以來(lái)逐水草而遷徙的傳統(tǒng)游牧生活已變?yōu)闅v史，取而代之的是定居、圈養(yǎng)（半圈養(yǎng)）、舍飼（半舍飼）經(jīng)營(yíng)方式。草場(chǎng)承包到戶(hù)以后，牧民開(kāi)始徹底定居，而以戶(hù)為單位的家庭畜牧業(yè)短期內(nèi)得到迅速發(fā)展。截至2019年底，被稱(chēng)為中國(guó)“奶罐肉庫(kù)”和“畜牧業(yè)王國(guó)”的內(nèi)蒙古，牲畜存欄量達(dá)7192.4萬(wàn)頭只，雖然與上年同比有所下降（下降1.2%），但是在牛奶、羊肉產(chǎn)量依舊排名全國(guó)首位 。然而，粗放式（甚至是掠奪式）快速發(fā)展給草原牧區(qū)帶來(lái)了巨大的生態(tài)壓力，造成難以實(shí)現(xiàn)人地和諧發(fā)展等困境。全球氣候變暖、氣候干旱等自然因素和超載放牧等人為不合理利用等影響草原退化嚴(yán)重。開(kāi)墾、濫砍濫伐及礦產(chǎn)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致草地植被遭到嚴(yán)重破壞，加劇了草原的荒漠化和水土流失。以“資源經(jīng)濟(jì)”支撐的粗放式發(fā)展，雖然短期內(nèi)創(chuàng)造了內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的“神話”和“奇跡”，但為此也付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。近年來(lái)，各級(jí)政府投入大量財(cái)力物力保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境，并取得一定成效，但要完全改善、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)仍然任重而道遠(yuǎn)。而且必須要避免“惡化—治理—再惡化—再治理”的惡性循環(huán)。

生態(tài)系統(tǒng)本身肩負(fù)著為人類(lèi)提供物質(zhì)資料、調(diào)節(jié)氣候、維持生物多樣性、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能，甚至還承載著國(guó)家生態(tài)安全的戰(zhàn)略功能。草原作為農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的重要部分，起到防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、提供畜牧產(chǎn)品的戰(zhàn)略作用，不僅維持了牧民的生計(jì)需求，同時(shí)提供了優(yōu)良的草場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)了草原生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展 。“國(guó)家要生態(tài)、地方要發(fā)展、牧民要生活”是廣大草原牧區(qū)當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)難題，同時(shí)也是生態(tài)保護(hù)與牧民生計(jì)之間如何實(shí)現(xiàn)權(quán)益平衡的關(guān)鍵所在。

二、牧區(qū)現(xiàn)狀及牧民的主要需求

（一）生態(tài)治理與牧民生計(jì)間的矛盾

草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)牧民的直接影響主要有兩方面：一是對(duì)牧民現(xiàn)有生活的影響，二是對(duì)牧民現(xiàn)有生活環(huán)境的改變。國(guó)家生態(tài)保護(hù)政策對(duì)牧民生活的直接影響，主要是通過(guò)減畜、禁牧、草畜平衡等管理手段，使牧戶(hù)生計(jì)資產(chǎn)、生計(jì)方式發(fā)生一定程度的改變。根據(jù)牧民所承包草場(chǎng)的天然牧草種類(lèi)及生長(zhǎng)密度的不同，內(nèi)蒙古各盟市實(shí)施的草畜平衡管理標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。其中主要矛盾是牧民所承包的草場(chǎng)面積的大小和飼養(yǎng)牲畜的多少。在部分牧區(qū)，本身草場(chǎng)不多，荒漠化程度嚴(yán)重，牧戶(hù)承包的草場(chǎng)面積小、產(chǎn)草量低。牧民按照草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)飼養(yǎng)牲畜根本無(wú)法維持基本生計(jì)，因此，部分地區(qū)超載過(guò)牧、偷牧等現(xiàn)象屢禁不止。在生計(jì)和生存面前生態(tài)保護(hù)政策必然會(huì)變得脆弱不堪，這是內(nèi)蒙古草畜矛盾的突出體現(xiàn)。

牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要難題在于因地制宜科學(xué)合理轉(zhuǎn)變牧民的生計(jì)方式與生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而改善牧戶(hù)生活水平。這無(wú)疑要觸及到牧民傳統(tǒng)生活習(xí)俗和世代相傳的畜牧文化。作為牧民生計(jì)的基礎(chǔ)，牧區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不可偏廢其一。生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與牧民生計(jì)相融合將更有利于牧戶(hù)生計(jì)的多元化選擇。牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)牧戶(hù)這一微觀群體，牧民生計(jì)狀況是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終體現(xiàn)。生態(tài)工程建設(shè)承載了牧民生活與牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重重任，在微觀與宏觀層面均有重要意義。畜牧業(yè)發(fā)展過(guò)程中必須考慮的是如何取得生態(tài)保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間權(quán)益平衡的問(wèn)題，解決好這個(gè)問(wèn)題，才能達(dá)到草原生態(tài)恢復(fù)和牧區(qū)同步發(fā)展的良性循環(huán)。

（二）牧草支出上漲對(duì)牧民生計(jì)的影響

草原具有生產(chǎn)和生態(tài)雙重價(jià)值。內(nèi)蒙古傳統(tǒng)牧區(qū)，畜牧業(yè)主要以天然草場(chǎng)放牧為主，但因干旱少雨等自然災(zāi)害和超載過(guò)牧等導(dǎo)致草原“三化”現(xiàn)象嚴(yán)重，草畜矛盾突出。造成這些問(wèn)題的原因歸根結(jié)底就是飼草不足。長(zhǎng)期以來(lái)，畜牧業(yè)生產(chǎn)中過(guò)度強(qiáng)調(diào)草地的生產(chǎn)功能，而忽視其生態(tài)功能。事實(shí)上，草地生態(tài)功能和生產(chǎn)功能配置不合理導(dǎo)致系統(tǒng)功能耦合機(jī)制失調(diào)和“人―草―畜”的平衡關(guān)系失衡，使草地大面積退化，隨之而來(lái)的是牧草的緊缺和價(jià)格的上漲。

內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)之一的蘇尼特右旗，近年來(lái)因持續(xù)干旱導(dǎo)致牲畜飼養(yǎng)成本大增，經(jīng)濟(jì)效益下降或虧空。尤其是冬春季每只羊每月飼草料支出高達(dá)68.4元，按5個(gè)月喂養(yǎng)期計(jì)算，每月飼草料支出達(dá)到342元。2018年，蘇尼特右旗一直到6月底都沒(méi)有下雨，舍飼時(shí)間從冬季到夏季長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月，一只羊飼草料支出達(dá)到了615.6元。再加上夏秋季牧草成本、勞動(dòng)力成本和其它費(fèi)用（如防疫等），牧民基本上沒(méi)有收入，甚至大多數(shù)是虧損。因自然條件受限，除了錫林郭勒盟和呼倫貝爾市少數(shù)幾個(gè)牧業(yè)旗以外，內(nèi)蒙古大多數(shù)牧區(qū)都沒(méi)有生產(chǎn)過(guò)冬干草的功能和條件，唯一的解決渠道就是從外地購(gòu)買(mǎi)。遠(yuǎn)距離運(yùn)輸及中間商的加價(jià)，導(dǎo)致牧草價(jià)格水漲船高。草料價(jià)格波動(dòng)與自然災(zāi)害發(fā)生同時(shí)作用，放大了自然災(zāi)害的影響。在夏季干旱、冬季多雪的年份，內(nèi)蒙古部分地區(qū)牧草價(jià)格甚至超過(guò)了糧食價(jià)格。牧草支出的大幅上漲使牧民陷入了極大的困境。近幾年，牧民負(fù)債情況相當(dāng)嚴(yán)重。呼倫貝爾市陳巴爾虎旗牧區(qū)R嘎查，2018年全嘎查70多戶(hù)牧民當(dāng)中80%—90%的牧戶(hù)有貸款，而且2017年個(gè)別牧戶(hù)購(gòu)買(mǎi)草料、精飼料及雇傭人工支出達(dá)總收入的56.5%。除部分個(gè)人因素外，畜牧業(yè)成本上升（主要是牧草價(jià)格）是多數(shù)牧民負(fù)債累累的主要原因。

三、內(nèi)蒙古牧草供應(yīng)、流通現(xiàn)狀及問(wèn)題

一直以來(lái)，內(nèi)蒙古牧草的供應(yīng)和流通完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。這雖然符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但同時(shí)伴隨著諸多新問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，牧草產(chǎn)量不穩(wěn)定，產(chǎn)地不固定。產(chǎn)量不穩(wěn)定主要體現(xiàn)在草場(chǎng)因抗災(zāi)能力弱，受氣候條件的影響產(chǎn)草量極不穩(wěn)定。產(chǎn)地不固定是指內(nèi)蒙古大型牧草生產(chǎn)基地較少，市場(chǎng)上銷(xiāo)售的牧草多數(shù)是牧戶(hù)自己儲(chǔ)備以外的剩余部分，而且產(chǎn)地來(lái)源不固定。

其次，牧草價(jià)格變動(dòng)大。尤其是遇到自然災(zāi)害等特殊年份更加突出。中間商考慮的永遠(yuǎn)是利益最大化，牧區(qū)頻繁遭遇的冬季“白災(zāi)”更是他們創(chuàng)收的最好時(shí)機(jī)，尤其是交通不便的偏遠(yuǎn)牧區(qū)更是如此。牧草的定價(jià)權(quán)基本由中間商掌控，牧民幾乎沒(méi)有選擇權(quán)。

最后，牧民購(gòu)買(mǎi)牧草渠道過(guò)于單一。牧民買(mǎi)牧草只能與二道販被動(dòng)交易，其結(jié)果是牧草品質(zhì)無(wú)法保證，牧草價(jià)格被動(dòng)接受。甚至個(gè)別中間商把牧草遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)賒銷(xiāo)給困難牧民，到第二年再加高額利息回收草款。類(lèi)似高價(jià)格、高利息的“雙高”行為惡意盤(pán)剝著困境中的底層牧民，使他們?cè)趥鶆?wù)的“泥潭”里越陷越深。

牧草的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)雖然符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但消費(fèi)者主體——牧民的生產(chǎn)成本因此而大幅上升，甚至出現(xiàn)虧損、負(fù)債經(jīng)營(yíng)。這對(duì)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)、牧業(yè)的發(fā)展、牧民的生計(jì)造成沉重打擊。

四、解決牧草短缺的幾點(diǎn)思考

牧區(qū)發(fā)展的核心是畜牧業(yè)，而畜牧業(yè)的核心問(wèn)題是牧草。因此，牧草是發(fā)展畜牧業(yè)的關(guān)鍵物資。

（一）“牧草安全”應(yīng)當(dāng)放在牧區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略首位

在我國(guó)，糧食、能源、金融等關(guān)系到國(guó)家安全和命脈的特殊行業(yè)，始終控制在政府手里，沒(méi)有完全市場(chǎng)化的原因是考慮國(guó)家的戰(zhàn)略安全和社會(huì)穩(wěn)定。同樣，牧草安全關(guān)系到內(nèi)蒙古畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和廣大牧民的基本生計(jì)，甚至關(guān)系到牧區(qū)生態(tài)工程的順利實(shí)施和民族地區(qū)的安全與穩(wěn)定。畜牧業(yè)是內(nèi)蒙古傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，尤其是近年來(lái)擺脫資源經(jīng)濟(jì)過(guò)度依存、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大背景下更顯重要。因此，牧草問(wèn)題應(yīng)當(dāng)擺在內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)工程的首要位置。

（二）成立政府主導(dǎo)的牧草安全管理體系——牧草管理機(jī)構(gòu)

為了保障內(nèi)蒙古牧草的安全、穩(wěn)定、低價(jià)供應(yīng)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)成立“牧草管理機(jī)構(gòu)”，對(duì)牧草的市場(chǎng)流通、產(chǎn)品調(diào)度、價(jià)格體系、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、產(chǎn)業(yè)扶持、牧草種植、技術(shù)推廣、制度規(guī)則、供需規(guī)劃等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)化管理。由政府部門(mén)主導(dǎo)干預(yù)解決牧草問(wèn)題是提升內(nèi)蒙古畜牧業(yè)戰(zhàn)略安全和實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保任務(wù)的重要保證。這并非簡(jiǎn)單意義上的倒退到“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代”，恰恰相反，市場(chǎng)疏導(dǎo)、資源整合、供需調(diào)節(jié)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)只有政府行政手段才能起到?jīng)Q定性作用。這里所說(shuō)的政府干預(yù)并非全方位干涉，而是以疏導(dǎo)、鼓勵(lì)、調(diào)節(jié)、補(bǔ)貼等形式調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需平衡和保障牧草資源的低價(jià)、安全供應(yīng)。

（三）農(nóng)牧互補(bǔ)模式

過(guò)去有“百里不運(yùn)草、千里不運(yùn)糧”的說(shuō)法，但是隨著現(xiàn)代化交通運(yùn)輸業(yè)的日益完善和發(fā)展高密度草捆制作技術(shù)的出現(xiàn)，牧草的遠(yuǎn)距離運(yùn)輸已不再是最大障礙。加上內(nèi)蒙古2016年開(kāi)始實(shí)施的牧草運(yùn)輸車(chē)輛道路免費(fèi)通行政策，有效降低了牧草運(yùn)輸成本，而且為實(shí)現(xiàn)牧區(qū)與農(nóng)區(qū)的草—畜優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和科學(xué)配置提供了有力保障。近年來(lái)，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)發(fā)展顯著，尤其蒙東地區(qū)是內(nèi)蒙古傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，半農(nóng)半牧和農(nóng)牧交錯(cuò)地帶逐漸形成內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)協(xié)同發(fā)展的典型特色地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)豐富的飼草料可有效彌補(bǔ)牧區(qū)的短缺，而牧區(qū)的肉、奶制品和牛羊糞肥料是農(nóng)區(qū)所需要的。農(nóng)村和牧區(qū)加強(qiáng)合作、資源互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展是未來(lái)必然的趨勢(shì)，也是內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)結(jié)合發(fā)展的現(xiàn)代化模式。政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)和扶持農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)、農(nóng)牧交錯(cuò)地帶的飼草料種植、加工產(chǎn)業(yè)，尤其是玉米秸稈的有效利用和青貯飼料的推廣應(yīng)用。

此外，近年來(lái)內(nèi)蒙古呼倫貝爾市和興安盟部分牧民自發(fā)組織跨旗縣、跨盟市甚至跨省區(qū)的“轉(zhuǎn)場(chǎng)越冬”新嘗試取得了顯著成效。轉(zhuǎn)場(chǎng)越冬有效解決了牧區(qū)過(guò)冬飼草料短缺問(wèn)題和農(nóng)區(qū)秋收后閑置農(nóng)地的充分利用，并減輕牧民牧草成本，使農(nóng)民增收。更重要的是對(duì)保護(hù)脆弱的草原生態(tài)環(huán)境起到了休牧、輪牧的積極作用。牧民的新嘗試、新探索值得鼓勵(lì)，轉(zhuǎn)場(chǎng)越冬新模式也值得推廣。

（四）種養(yǎng)結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展

近年來(lái)，內(nèi)蒙古苜蓿草種植產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展。目前，已形成以阿魯科爾沁旗為核心的科爾沁苜蓿區(qū)，以呼倫貝爾為核心的寒冷苜蓿區(qū)等8大苜蓿產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。各級(jí)政府投入大量財(cái)力物力扶持種植苜蓿草產(chǎn)業(yè)，并取得了一定成效。但是，從現(xiàn)狀來(lái)看，內(nèi)蒙古苜蓿草產(chǎn)量低、品質(zhì)差、價(jià)格貴，苜蓿草生產(chǎn)規(guī)模和效率總體不高。目前，苜蓿草主要用于奶牛養(yǎng)殖業(yè)，而普通牧戶(hù)使用的很少，主要原因是價(jià)格昂貴。對(duì)一般牧民來(lái)說(shuō)，首要考慮的是牲畜的低成本過(guò)冬問(wèn)題。因此，內(nèi)蒙古苜蓿草產(chǎn)業(yè)對(duì)解決廣大牧民過(guò)冬牧草短缺問(wèn)題實(shí)際作用不明顯。

牧民最需要的是低價(jià)格的普通牧草和一年生牧草。因此，整合現(xiàn)有牧草種植基地，并重點(diǎn)發(fā)展高產(chǎn)量、低成本牧草的種植、生產(chǎn)更顯緊迫。同時(shí)，大力扶持天然打草場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。重點(diǎn)扶持天然牧草核心產(chǎn)區(qū)，對(duì)有條件的打草場(chǎng)配備節(jié)水灌溉設(shè)施和現(xiàn)代化打捆草設(shè)備，提高抗災(zāi)能力和牧草產(chǎn)量。

（五）重新調(diào)整牧草補(bǔ)貼機(jī)制

近年來(lái)，為了鼓勵(lì)牧草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各級(jí)政府投入巨大財(cái)力物力扶持牧草種植產(chǎn)業(yè)。按照目前規(guī)定，合作社、企業(yè)或個(gè)人只要達(dá)到種植面積要求就會(huì)得到可觀的財(cái)政補(bǔ)貼。強(qiáng)大的扶持政策推動(dòng)了內(nèi)蒙古聲勢(shì)浩大的“種草運(yùn)動(dòng)”，在短短幾年里開(kāi)辟了為數(shù)眾多的牧草種植基地。但是從補(bǔ)貼效果來(lái)看存在一定的漏洞和問(wèn)題。部分企業(yè)及個(gè)人種草的主要目的是“拿項(xiàng)目、掙補(bǔ)貼”，對(duì)牧草的品質(zhì)和產(chǎn)量并不特別關(guān)心。因種出的牧草產(chǎn)量低、價(jià)格貴、品質(zhì)差、銷(xiāo)售難、利潤(rùn)薄，最終導(dǎo)致部分種植者“進(jìn)退兩難”，甚至出現(xiàn)違規(guī)改種其它經(jīng)濟(jì)作物或干脆賣(mài)掉設(shè)備荒廢土地等情況。

因此，政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式的重新調(diào)整勢(shì)在必行。建議把當(dāng)前的牧草種植補(bǔ)貼改為鼓勵(lì)生產(chǎn)者的“生產(chǎn)補(bǔ)貼”。生產(chǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從目前的種植面積改為牧草產(chǎn)量為依據(jù)發(fā)放。此方式最大優(yōu)點(diǎn)是有效杜絕“套項(xiàng)目”“騙補(bǔ)貼”等不法行為，同時(shí)能提升生產(chǎn)者的積極性和提高牧草產(chǎn)量。“多產(chǎn)多得”能體現(xiàn)出國(guó)家補(bǔ)貼政策的公正、公平性，更重要的是可有效降低牧草價(jià)格。

五、結(jié)語(yǔ)

如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與牧民生計(jì)之間的權(quán)益平衡，是各級(jí)政府面臨的一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。努力探索出一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)內(nèi)蒙古特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子是當(dāng)前需要解決的首要任務(wù)。當(dāng)然，草原牧區(qū)生態(tài)與生產(chǎn)的矛盾目前依然存在，也是不可回避的現(xiàn)實(shí)難題。其中，畜牧業(yè)所需關(guān)鍵物資——牧草問(wèn)題（草畜矛盾）的妥善解決是所有問(wèn)題的核心。只要解決好牧草問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“雙贏”局面必將得以順利實(shí)現(xiàn)。