基于鄉村環境的行政公益訴訟研究

譚支差

（恩施土家族苗族自治州人民檢察院，湖北恩施 445000）

0 引言

改革開放以來，我國經濟得到了迅速發展，但是其代價是嚴重的環境污染、生態破壞。盡管我國高度重視環境治理問題，采取了一系列行政手段治理環境，但是行政手段治理環境問題成效不明顯。農村環境污染、破壞形勢嚴峻，問題的產生不僅有農村環境污染及破壞行為的影響，還來源于城市轉移的污染物質、污染企業等。農民普遍受教育程度低、農村環境公共利益屬性、外加政府在農村環保上投入力度不足、執法力度弱，這都造成鄉村環境公共利益受到越來越大的損害。基于此，從法律上尋求環境污染、破壞的救濟途徑為環境治理提供了新的路徑，以便于推動鄉村生態保護。

1 當前鄉村環境公益訴訟存在的問題

1.1 環境資源審判庭受案率低

環保組織作為農村環境公益訴訟的受理案件機構，其受案率長期較低。長期以來，我國環保法存在零受理環境公益訴訟案件的情況。從中國裁判文書網、法院以及政府環境保護部門中獲取統計數據，可以發現環境資源審判庭的受案率并不高。

1.2 原告缺乏起訴積極性

新《環保法》以及新《民訴法》規定，法律規定的機關及有關組織是鄉村環境公益訴訟的原告，但是未能明確機關規定，從環境法律的規定來看，鄉村環境公益訴訟的原告主要是與法律規定的社會組織。但從實際情況上來看，鄉村環境公益訴訟主體缺乏積極性。從案件類型上來看，主要涉及對全國造成比較大的生態破壞及環境污染案件，而鄉村環境公益訴訟案件的社會影響較小，因此這些環保組織缺乏起訴的積極性。由于原告主體缺乏積極性，這造成鄉村環境公益保護受到阻礙[1]。

1.3 法院法官缺乏審理積極性

法官是法律的踐行者與維護者，在法律體系中具有極為重要的地位，法院法官對案件的態度及認知對案件審理過程中的程度、結構均具有直接影響。我國缺乏鄉村環境公益訴訟相關制度，法律上只是原則性規定，沒有從具體規則、制度內容上也沒有明確規定。當前鄉村環境公益訴訟不斷開展，由于缺乏鄉村環境公益訴訟的具體規則以及法律制度，因此法院法官對鄉村環境公益訴訟的自由裁量權比較大，法院法官對鄉村環境公益訴訟的態度就非常重要。但是從涉及鄉村環境公益訴訟的司法實踐上來看，法院法官不愿意審理、受理關于鄉村環境公益訴訟的案件。從公民角度出發，法院法官對鄉村環境公益訴訟可能是支持的，但是從法官的身份出發，其代表著法院的立場，對鄉村環境公益訴訟持比較保守的態度，因此多選擇拒絕審理或不贊成。

2 鄉村環境公益訴訟障礙產生原因

2.1 制度路徑選擇問題

構建制度時，理性路徑有兩個，其一是公法（義務來源于他人命令）上的路徑，其二是私法（義務來源于義務人自我服從）上的路徑。公法對上下級法律關系進行調整，私法對法律上地位平等的人的法律關系進行調整。

從社會契約理論來看，政府權力來源于公民的讓渡，公民與政府簽訂契約，公民為了能夠讓政府保障自己的居住權以及生命安全而將自己的部分權力讓渡給政府。環境破壞、污染限制了人的自由、威脅了公民的生命權、造成公民追求幸福的權利被侵害，公民將權利讓渡給政府，那么政府就應當對公民的自由權、生命權以及追求幸福的權利采取保護措施，有義務來保護生態環境，避免生態環境受到破壞及污染。

2.2 原告資格法律規定問題

新修民訴法規定，法律授權的組織及機關有權就污染環境等損害公共利益行為起訴，其定義是依法成立，以保護環境公益為目的，持續5 年以上沒有不良違法記錄，且在設區市民政局登記。從關于鄉村環境公益訴訟原告的法律上來看，只有相關社會組織及法律規定機關是具備條件的原告。但是法律對社會組織規定提出要求較高，從我國當前環保社會組織的現狀上來看，由于專業化水平較低、缺乏相應技術及資金、發展不成熟以及具有較強政治依附性的影響，環保組織不具備起訴的資格，也缺乏起訴的勇氣。社會組織主要分布在城市，為城市環境公益訴訟提供服務，對涉及鄉村的環境污染及破壞鞭長莫及。從當前法律上來看，公民并不具備作為鄉村環境公益訴訟原告的資格，不特定的農民群體是鄉村環境公益損害案件的直接受害人，但是其不能以原告身份起訴，這明顯是不合理的。農民、村委會等基層社會組織根植于農村社會，其對農村環境公益損害有切身的體會，但是不能作為鄉村環境公益訴訟的原告[2]。

2.3 受案范圍界定問題

就鄉村環境公益訴訟的立案范圍上來看，損害環境公益行為簡單地概括為破壞生態、污染環境，但是具體到何種程度才算是損害環境公共利益缺乏標準，這造成司法實踐時存在認定混亂的問題。鄉村環境公益訴訟過程中，受到受案范圍不清晰問題的影響，法院對鄉村環境公益訴訟案件進行受理時存在標準不一的問題。

2.4 證據規則問題

證據規則是訴訟程序中非常重要的問題，刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟均有相應規則，但是鄉村環境公益訴訟的證據規則問題還沒有得到解決，證明標準、舉證責任分配等方面均缺乏證據規則，這也是鄉村環境公益訴訟起案率低的原因之一。缺乏具體規則增加了鄉村環境公益訴訟的審理、判決難度。就舉證責任分配上，盡管《侵權責任法》規定舉證責任倒置原則適用于環境污染案例，由污染者證實其沒有污染行為，或其行為與污染損害后果無因果關系，但是鄉村環境公益訴訟中，這一原則并未得到適用，一些法院未能認識到鄉村環境公益訴訟的特殊性，依然適用“誰主張、誰舉證”的舉證責任規則，其原因在于缺乏明確規定鄉村環境公益訴訟適用舉證責任倒置原則法律，這造成法律對鄉村環境公益訴訟案件進行審理時存在舉證標準不一致的情況。

證明標準上，鄉村環境公益訴訟的問題不夠明確。民事訴訟中時高度蓋然性證明標準，刑事訴訟則是嚴格的證明標準，但是鄉村環境公益訴訟由于法律上沒有明確規定因果關系以及損害結果，這造成各地的法院存在不同的判決標準，判決結果也時常存在較大差異，這對司法的權威性及統一性均帶來嚴重危害。

2.5 制度銜接不足

制度銜接問題也是必須深思的問題，當鄉村環境公益訴訟從法律上明確了受案范圍、證據規則以及原告資格等，此時需要解決的問題就是制度的銜接問題。但是從當前鄉村環境公益訴訟現狀上來看，尚缺乏配套機制，就鄉村環境公益訴訟的損害救濟修復、法院管轄以及激勵制度等方面均存在缺陷或空白。

（1）損害救濟修復方面。進行鄉村環境公益訴訟是為了保護公共利益，其一是鄉村環境公共利益可能受到損害時要將損害危險消除，其二是當鄉村環境公益已經被損害時要控制損害，盡可能恢復已經受到的損害。環境侵權的二元性決定環境侵權責任方式不同于傳統侵權，損害救濟方面的侵權救濟方式也存在不同。（2）法院管轄方面。盡管已經有法律規定由中級人民法院來管轄環境公益訴訟，但是并未從農村實際情況出發，這造成訴訟成本增加。（3）激勵制度方面。存在對原告激勵不足的問題，以環境污染鑒定為例，環境污染的鑒定費用較高，而這些費用對原告而言是一筆極大的支出，這嚴重打擊了受害人的訴訟積極性。

3 關于鄉村環境行政公益訴訟的思考

3.1 確定訴訟制度路徑

單純采用公法路徑將造成鄉村環境公益訴訟理性主要為行政公益訴訟，但是從農村地籍的實際情況出發，想要提起這樣的訴訟難度極大。單純采用私法路徑，將環境公益確定為民事訴訟，那么盡管損害人行為確定，受害者是廣大農民，農民在維權意識、文化程度以及經濟收入方面均處于弱勢低位，因此難以保證農民群體會一致采取維權行動。確定訴訟制度路徑時，要結合公法路徑與私法路徑。具體而言，國家有保護環境的義務，當環境行政機關未能將環保義務履行到位時，那么環保組織、公民等具有原告資格的主體就有權對環保行政機關的不作為、違法行為提起訴訟；另一方面，當非國家機關的社會組織、企業以及公民損害鄉村環境公益時，此時具有原告資格的主體也有權來提起訴訟，作為鄉村環境民事公益訴訟。

3.2 擴大原告主體

當前我國涉及鄉村環境公益訴訟的法律中，對原告資格規定過于嚴格，這是造成基層環保法院無案可審的重要原因之一，因此要擴大原告范圍。自然人、村委會、鄉村環保組織、基層行政機關以及基層檢查機關都可作為原告主體來提起鄉村環境公益訴訟。就原告資格的確定上，要考慮是環境污染、生態破壞是來源于內部還是外部，前者指的是農村社會內部人員造成環境污染、生態破壞，例如同村居民對村莊范圍內造成污染、破壞；后者指的是外村人對本村造成的污染及破壞。農村社會是人情社會、熟人社會，同村村民相互認識，當同村人污染、破壞本村環境時，村民可能會由于這種熟人關系選擇不通過鄉村環境公益訴訟的方式追究責任，但是當村外人引起環境污染、生態破壞時，由于缺乏這種關系，村民就很有可能作為原告來起訴[3]。

3.3 對鄉村環境公益訴訟受案范圍予以明確

法律未能明確、完整地規定鄉村環境公益訴訟的范圍，這是造成各地司法實踐中標準不統一的重要原因，因此有必要明確鄉村環境公益訴訟的受案范圍。內容涉及確定受案范圍標準、制訂受案范圍依據以及分類受案范圍等。

3.4 完善證據規則

鄉村環境公益訴訟具有自身的特殊性，因此其證據規則與一般證據規則存在一定差異。鄉村環境公益訴訟中，存在環境監測與證據鑒定主體不適格、推定因果關系難度大以及原告面臨損害事實舉證困境等問題，這是鄉村環境公益訴訟受案率低、法院不愿意受理的重要原因之一。除此之外，證據規則不健全、不完善也是審理時標準存在差異的重要原因。就證據規則的完善上，主要涉及證明標準、證明責任分配、限制法官自由裁量權等，要從這些方面對證據規則予以完善。

3.5 完善相關銜接制度

主要涉及損害救濟修復制度、激勵制度、環境行政執法及鄉村環境公益訴訟銜接等方面的問題。

4 結語

我國鄉村環境公益訴訟的實踐需要在法律規范的指導下進行，但是當前鄉村環境公益訴訟立法還不足以滿足實踐需求，因此仍然需要進行不斷研究。