論民族自治地方行政機關雙語糾紛解決機制

高麗晶

（1.內蒙古大學滿洲里學院，內蒙古滿洲里 021400；2.滿洲里俄語職業(yè)學院，內蒙古滿洲里 021400）

隨著我國行政機關參與糾紛解決的重要性越來越高，結合民族自治地方特殊情況，將自治地方各級行政機關雙語行政執(zhí)法納入到自治區(qū)、自治州及自治縣的自治條例中，需以硬法規(guī)范形式予以制定和完善。雙語行政糾紛解決機制不僅是自治地方使用本民族語言文字自治權的內容，也與我國少數民族干部任用制度高度契合。語言文字權利的使用不是孤立存在的，是對應國家義務，國家有義務為少數民族人民提供在生產生活以及社會交往活動中與國家交流溝通的方式，以此保證少數民族各項權利使用的環(huán)境，而不止限于少數民族個別人之間的溝通和交流。

1 民族自治地方行政機關雙語糾紛解決機制概念的厘清

民族自治地方行政機關雙語糾紛解決機制，是指在我國少數民族自治地方，行政機關依據法律規(guī)定對涉及少數民族的糾紛案件采用兩種或兩種以上的語言文字進行調解、裁決等形式的一種制度。自治地方的行政機關處理的糾紛，包括民族自治地方涉及少數民族當事人的行政調解、行政裁決、行政仲裁和行政復議等[1]。雙語制是針對單一制，單一制是在國家層面上使用普通話與規(guī)范的漢字，由我國《通用語言文字法》予以規(guī)定[2]。雙語行政機關糾紛解決機制與雙語司法制度不同，雙語行政機關糾紛解決機制是雙語的使用貫穿于行政機關在糾紛解決制度的過程中，所依據的法律規(guī)范不同。二者的共同點體現(xiàn)在雙語是一種職權，是行使公權力的行為；二者貫穿于我國糾紛解決的方式中，最終是在糾紛解決中以保護少數民族的權利為最終落腳點。

2 民族自治地方雙語行政機關糾紛解決機制的法律依據與法律沖突分析

我國《憲法》第121 條和《民族區(qū)域自治法》第21條對民族自治地方自治機關執(zhí)行職務時依法使用民族語言做了規(guī)定。是行政機關運用民族語言解決糾紛的法律依據。根據上述兩部法律的規(guī)定，自治機關使用少數民族語言按照“自治條例”規(guī)定[3]。到目前為止，我國五大自治區(qū)均沒有自治條例的出臺。我國的30 個自治洲和120 個自治縣，多數出臺了自治條例。以內蒙古自治區(qū)為例，內蒙古自治區(qū)下設三個自治旗并分別制定了《鄂倫春自治旗自治條例》《鄂溫克族自治旗自治條例》和《莫力達瓦達斡爾族自治旗自治條例》，但內容均沒有關于自治機關執(zhí)行職務時使用當地通用的一種或者幾種語言文字，也沒有將當地通用語言以自治條例的形式予以規(guī)定。2005 年由自治區(qū)人大常委會制定的地方性法規(guī)《內蒙古自治區(qū)蒙古語言文字工作條例》，其中規(guī)定“自治區(qū)各級國家機關執(zhí)行職務時，同時使用蒙漢兩種語言文字，可以以蒙古語言文字為主”。再如黑龍江省《杜爾伯特蒙古族自治縣蒙古語文工作條例》以單行條例的形式規(guī)定杜爾伯特蒙古族自治縣自治機關在執(zhí)行職務的時候，應當使用蒙、漢兩種語言文字。青海省《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族語文工作條例》以單行條例的形式規(guī)定自治州自治機關在執(zhí)行職務時，通用蒙古、藏、漢三種語言文字。

對于上述法律規(guī)定的沖突表現(xiàn)：首先，關于自治機關執(zhí)行職務時使用文字語言以何種法律規(guī)范形式規(guī)定，內蒙古自治區(qū)以地方性法規(guī)的形式，杜爾伯特蒙古族自治縣和海西蒙古族藏族自治州以單行條例的形式，根據《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，這幾種方式都不是自治機關語言文字使用要依據的“自治條例”的形式，都不構成上位法關于對語言文字的法律依據。其次，哪類機關使用少數民族語言的規(guī)定，內蒙古自治區(qū)規(guī)定，在自治區(qū)內“各級國家機關”，而杜爾伯特蒙古族自治縣和海西蒙古族藏族自治州規(guī)定只有“自治機關”，根據《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定是“自治機關”，那么，內蒙古自治區(qū)的地方性法規(guī)規(guī)定的各級國家機關與自治機關的范圍是不一樣的，自治機關僅是自治區(qū)人大和政府，而各級國家機關包括人大、政府及司法機關及其下級的各級機關。顯然，《內蒙古自治區(qū)蒙古語言文字工作條例》與《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定是不一致的。最后，對于使用哪種語言做為行政執(zhí)法的語言，從自治區(qū)、自治州到自治縣法律文件的表述看，雖然都能夠體現(xiàn)自治機關使用語言文字的自治權力，但卻表現(xiàn)為一種非強制性或強制性的軟法規(guī)范[4]。對于語言方面的硬法規(guī)范表現(xiàn)在，如2001 年6月29 日內蒙古呼和浩特市人大常委會通過的《呼和浩特市社會市面蒙漢兩種文字并用管理辦法》，2001 年12 月27 日包頭市人大常委會《包頭市社會市面蒙漢兩種文字并用管理條例》，要求必須并用蒙漢兩種語言文字情況，包括具體涉及的市面和書寫規(guī)范，但這兩個地方法規(guī)僅適用于市面對于蒙古語言使用的規(guī)定。另外，蒙漢兩種語言文字使用的規(guī)定并沒有關切到自治區(qū)內包容性聚居少數民族的特殊狀況，也就是自治區(qū)管轄的自治旗內聚居少數民族語言文字的使用。

3 民族自治地方雙語行政糾紛解決機制的完善

制定自治區(qū)自治條例并對自治州和自治縣現(xiàn)有自治條例的修改。雙語糾紛制度是少數民族自治地方兩種語言或多種語言文字使用的情況下采用的制度，是行政機關行政執(zhí)法權的一部分。在民族自治地方，少數民族同民族自治地方是屬人關系，實行區(qū)域自治的民族廣泛分布在自治區(qū)、自治州和自治縣范圍內，自治區(qū)域所享有的自治權力應惠及這一民族或兩個以上民族，這部分少數民族在這一區(qū)域內少數民族人數中所占比例最多。如我國五大自治區(qū)都是以單一民族聚居地為基礎設立的自治區(qū)，但自治區(qū)內或其它省市所轄自治州或自治縣以兩個或兩個以上民族聚居為基礎設立，如湖北省恩施土家族苗族自治州、貴州省的貴州畢節(jié)地區(qū)威寧彝族回族苗族自治縣、云南省紅河哈尼族彝族自治州金平苗族瑤族傣族自治縣。《民族區(qū)域自治法》第21 條只有自治機關執(zhí)行職務時使用民族語言文字的權力“自治機關”范圍較窄，不能體現(xiàn)自治地方內對少數民族權利的有效保障。而下位法諸如《內蒙古自治區(qū)蒙古語言文字工作條例》雖然規(guī)定自治區(qū)區(qū)域內的各級國家機關的語言文字使用權，但存在與上位法沖突之嫌。《杜爾伯特蒙古族自治縣蒙古語文工作條例》和《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族語文工作條例》雖然只規(guī)定自治機關享有語言文字權利，但同樣不能體現(xiàn)在其自治區(qū)域內所有行政機關對少數民族權利的保障。如果啟動修改《憲法》程序將其第121 條“自治機關”修改為“自治區(qū)域內各級國家機關”，不具有現(xiàn)實意義。將《民族區(qū)域自治法》第21條作同樣的修改，則與憲法的規(guī)定不一致。那么，可以通過制定自治條例的形式規(guī)定行政機關的范圍，既符合上述“兩法”的規(guī)定，又能保證我國法律體系的完整性。在民族自治地方各級國家機關使用少數民族語言方面，需要將自治機關規(guī)定為民族自治地方各級國家機關，自治州和自治縣的自治條例也應做相應修改。另外，民族自治地方自治機關糾紛解決時使用民族語言文字與配備少數民族干部在語言文字使用方面應保持一致。行政機關執(zhí)行職務時使用民族語言的兩層含義，一是在解決涉及少數民族糾紛解決事務中，使用通用的少數民族語言與少數民族進行交流，解決少數民族矛盾沖突中所關切的問題；二是使用少數民族語言文字為行政相對人出具由法律法規(guī)規(guī)定必須要做出的有法律意義的說明書、證明書、調解文書、裁決文書或其它法律文件。