完善社會組織治理機制的思考

在全面建成小康社會、持續深化改革開放和完善社會主義市場經濟體制的征程中，社會組織①發揮著日益重要的作用。然而，隨著社會地位和預期作用的不斷提升，社會組織財務違規、信用缺失、管理混亂等治理問題也逐漸浮出水面。在發展機遇與嚴峻考驗并存的情況下，要保證社會組織在適應日趨完善的社會管理制度的基礎上充分發揮自身的功能作用，就必須完善我國社會組織的治理機制，探索最為契合社會組織治理的解決方案和實施路徑，保證其可持續發展。

存在的問題

目前，我國社會組織的數量持續增長，活動領域日漸拓展，社會地位日趨顯現，能夠有所作為的空間也越來越大。但需要清醒地認識到，與社會組織發展相對成熟的國家和地區相比，目前我國大多數社會組織仍處于發展的初級階段，加之受到獨特的政治、經濟、文化和社會環境的影響，大多數社會組織還未建立起有效的治理機制。整體來看，我國社會組織治理問題的形成原因主要有兩方面：

1.外部因素制約

現有監管方式對社會組織的發展造成了一定的限制。如分級登記、雙重管理體制和非競爭性原則等在很大程度上已不適應社會組織的發展要求。一方面，這些規定雖然能夠加強政府機關在登記、管理等層面對社會組織進行監督、審查和控制，但是也在政策上對社會組織的發起設立和合法地位的取得設置了較高的門檻，不利于社會組織的常態化、規范化和現代化運作[1]。另一方面，目前我國尚未形成對社會組織全方位、多角度的監督機制和評估體系。多數社會組織除程序性地接受民政部門的“年檢”外，缺乏常態化和制度化的監管約束，尤其是同業互律、第三方獨立監督和專業評估體系等外部機制的不足，使得涉及社會組織的公益丑聞和慈善腐敗現象時有發生，不僅損害了社會組織整體的聲譽和形象，也挫傷了公眾參與和支持社會組織開展公益事業的信心和熱情。

2.自身管理存在缺陷

（1）尚未建立起有效的內部控制和財務管理制度。“所有者缺位”和“非分配約束”的影響使得社會組織沒有索取公共資源剩余價值的權利[2]，這可能導致組織決策者和管理者的積極性和主動性不足，在應對各類風險和監督檢查時，難以通過強化內部控制來提高資源使用效率和組織運營成果。同時，由于社會組織性質的特殊性，其在財務和會計制度上與政府和企業均存在著較大差異，其健全財務管理制度的目標通常是提高資源的使用效率，以最小的資源投入獲得最大的產品或服務產出，并通過合理的預算管理和會計核算保證所需資源的持續性。然而，財務管理觀念的薄弱，高素質專業財會人員的缺乏，疊加內部控制體系不健全等問題，使得多數社會組織很難有效地開展財務管理活動，提升防范財務風險和應對突發事件的能力。如在預算管理過程中，沒有建立統一的全面預算體系，加之約束機制的欠缺，往往使社會組織在管理活動和項目運行中的計劃外支出頻繁發生，削弱了預算管理的指導效應。

（2）理事會和監事會在社會組織治理結構中沒有發揮應有作用。一方面，理事會在社會組織的內部治理結構中占據核心地位，理事成員通過職業背景、專業能力和治理經驗等方面的相互補充，最大限度地發揮集體決策機制的優勢。然而，目前部分社會組織的理事會功能弱化，職責混淆不清。另一方面，承擔社會組織內部監督職能的監事會，本應發揮權力制衡和行為約束的作用，卻由于獨立性或專業素質不足等難以勝任。加之社會組織缺乏適當的監事激勵機制，監事職權很有可能處于放空狀態，履職行為流于形式，以至于無法及時有效地發現、阻止并糾正組織運行過程中存在的亂象。

（3）信息披露不夠規范透明、外部溝通機制不健全。社會組織的公益屬性決定了其具有信息披露的義務，信息透明不僅是其生存和發展的重要基石，也是落實相關監管措施和主體責任的關鍵要素。現階段，社會組織整體信息公開機制匱乏，信息披露機制難以滿足社會監督、評估和問責的需要，監管措施也未取得預期效果，使得社會公眾無法充分了解組織的實際運營和管理情況，尤其是涉及公益資源的募集、使用和結余以及非公益性耗費支出等詳細信息。

對策建議

社會組織性質的特殊性使其在運營和管理過程中，以社會信任機制取代了市場價格機制。在信任機制下，政府部門、社會公眾、捐贈者和受益人等利益相關方均可成為治理主體。因此只有建立起兼顧各方發展利益的共同治理模式，強調全方位監管和責任承擔機制，才能逐步滿足國家治理體系和治理能力現代化的要求。

1.完善內部治理結構

完善內部治理結構是社會組織治理的核心要素，要明確并落實各治理主體的職權和責任，根據不同社會組織的特點和成長階段，通過有效地制度設計形成組織內部決策主體、執行主體和監督主體的分立與制衡。具體的治理對策包括三方面：

（1）結合組織發展的需要，優化理事會和監事會的成員結構。根據社會組織的管理要求，保證各理事和監事成員的職業背景、專業知識、技能特長和社會資源網絡等互為補充，共同形成組織治理重要的智力支撐。同時，應完善組織章程等制度，就理事和監事的聘任資格、選舉辭退以及空缺增補等作出具體規范，彌補現有人事配置的不足。

（2）明確并落實理事會、監事會的治理地位與職權范圍。通過制定科學合理的議事規則與決策程序，充分利用組織掌握或享有的社會資源，強化組織整體對外部環境的應變能力。如從不同利益群體中適當引入具有代表性的獨立理事和獨立監事，通過設立專業委員會或咨詢小組等形式，溝通和協調多方利益，積極回應社會關切問題，推動組織決策的民主和高效。

（3）加強組織內部配套制度建設，切實保障理事會、監事會和管理層三方治理主體的權利和義務，充分調動組織成員履職盡責的積極性。如建立健全組織內部獨立評估機制，采用工作報告、公開述職等形式，開展全方位測評，以便更好地發現并督促整改社會組織內部治理存在的問題；也可在適當的范圍內引入競爭觀念和激勵機制，強化社會工作的內在動力，借助薪酬增長、職務晉升和聲譽傳播等形式，提升組織成員的獲得感。

綜上，社會組織應更新理念意識，優化內部治理結構，在此基礎上持續提升組織績效，以確實成為獨立自主、權責明確、運轉協調和制衡有效的法人主體。

2.強化財務管理制度

強化財務管理制度是社會組織治理的關鍵內容，財務資源是社會組織實現其宗旨和使命的重要支撐。

（1）完善預算管理制度是財務制度建設的基礎性工作。社會組織的非營利性和非政府性使其具有明顯的資源依賴特征[3]，自身“造血”機能的不足和公共資源的有限性要求其應制定科學的預算管理體系。社會組織管理層應及時調整傳統預算管理模式，重視基礎數據的收集、整理和分析，將預算的編制、審批、執行、調整和反饋等程序進行有機結合，逐步建立全面預算體系，強化預算管理的約束功能，抑制預算增減變動的隨意性和個人主義，從而提升組織資源的可持續性。

（2）財務收支管理是財務制度建設的重要環節。在收入管理上，社會組織應按其來源及性質采取集中管理、分別設賬、獨立核算和統一披露等措施，尤其是對大額資產的驗收、登記、轉撥和處置等應由專人負責并接受各方監督。在支出管理上，項目活動支出是社會組織公益屬性的直接體現，應從社會效益出發，落實專款專用原則，保障支出的合理規劃和公開透明；行政管理支出及其他必要支出應以節約控制為主，根據需要按照指標和定額安排預算，健全申請審批機制，以實際耗費進行核銷，減少不必要的資源浪費。

（3）資產負債管理、籌資投資管理、有效的內部控制等是財務管理制度的重點內容。社會組織通過規范會計信息制度建設，建立明確的崗位分工責任制，對財務活動進行定期分析和評價，引入財務預警指標等措施，有助于將事前、事中、事后監督相結合，日常監督與專項監督相交叉，以提高資源使用的效率和效果，增強財務風險的防范和應對能力，確保組織自身的可持續發展。

3.建立績效評估機制

建立和完善績效評估機制是社會組織治理的重要保障。由于社會環境的復雜性和組織類型的多樣性，社會組織的績效評估應由獨立部門負責實施，通過運用科學的標準、方法和程序，對社會組織在管理活動和運作項目中的投入、產出、成果、滿意度和社會影響等方面進行綜合評價。

（1）在評估內容導向上，應將過程測試和結果分析相結合，既要全面反映社會組織的管理和運行狀況，又要根據現實需求有所側重，同時還要考慮實際操作的可行性。社會組織的特殊屬性決定了其評估工作應重點突出非營利性評估、管理能力評估和項目績效評估等內容。

（2）在評估指標設計上，應既有顯性的數量標準，又有隱性的質量要求，并針對社會組織的不同發展階段和業務模式，明確評價的類別和標準，進一步區分通用性和專有性指標，優化評估結果定級方法。

（3）在評估結果應用上，社會組織管理者應借助績效評估結果，深入分析是否需要實施組織內部變革，并進一步確定是選擇進行整體變革還是局面優化，以及如何調整管理層級、職權配置和制定實施方案等。

建立績效評估機制，既是對社會組織運營成果的評價，又能形成監督、約束和引導作用。通過設計恰當的評估指標體系，能夠幫助社會組織全面剖析自身發展狀況，及時發現存在的問題，進而為組織的能力建設和成長進步提供方向，產生以評促改、以評促建的積極效果。同時，評估信息作為重要的判斷依據，能夠將良莠不齊的社會組織進行區分，幫助各利益相關者鑒別出工作扎實、能力突出的優秀群體并形成資源聚集效應，不斷提升社會公眾對公益事業的參與意愿和捐贈水平[4]。

注釋：

①本文所稱的社會組織主要是指非營利法人特征的社會團體、民辦非企業單位（社會服務機構）和基金會。