國企開展混合所有制改革難點分析及應對策略

李乾

摘要：混合所有制改革是國企國資改革的突破口。2015年以來，我國陸續出臺了一系列混合所有制改革政策文件，先后公布了四批210戶混合所有制改革試點。但在推進國企混合所有制改革的過程中，也發現一些問題，比如國資監管與市場化運營還有差距，部分國企對自身定位不明、對混合所有制改革認識不清，非國有經濟主體對混合所有制改革存在顧慮，國有企業職工對混合所有制改革存在顧慮等問題。本文主要從國企混合所有制改革中不同參與主體的角度總結問題并進行分析，提出針對性的應對策略，為國企開展混合所有制改革提供借鑒參考。

關鍵詞：國有企業;混合所有制;改革;策略

引言：隨著中國經濟進入“新常態”階段，中央先后制定下發了《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）》，《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）等一系列配套的國企國資改革文件，明確指出發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措。2015年以來，中央先后公布了四批、共210戶混合所有制改革試點，截止目前，已經有很多試點企業完成了混合所有制改革，個別試點企業甚至是二次混改。在國有企業開展混合所有制改革過程中，不乏許多成功案例，但也有許多因涉及的相關主體多、不同國有企業自身發展階段不同、所處行業不同等因素影響而表現出一些問題。通過對已有案例分析總結，提出針對性的應對策略，為國企開展混合所有制改革提供一些借鑒參考。

一、國企混合所有制改革歷程及特點分析

（一）國有企業混合所有制改革內涵

國有企業混合所有制改革，是指在企業股權層面，將國有資本、與集體資本、非公有資本等不同所有制的產權主體通過交叉持股、相互融合，共同從事生產經營活動，實現不同所有制之間利益共享、風險共擔，是實現混合所有制經濟的重要途徑。與國企國資其他改革方式相比較，國企混合所有制改革是深化國企國資改革的突破口，是從所有制（產權）層面入手，實現企業從上至下根本性變革。通過國有企業混合所有制改革，可以推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構;提高國有資本配置和運行效率，優化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態;還可以促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎。

（二）混合所有制改革歷程

我國改革開放四十多年來，可以將混合所有制改革分為四個階段。第一階段是從1978年到1992年的醞釀階段，我國處于改革開放之初，新舊經濟思想相互碰撞，混合所有制經濟雛形開始形成，理論還停留在財產混合層面。第二階段是從1993年至2002年的萌芽階段，這一時期，以經濟建設為中心的基本發展路線已確立，中央決策層第一次正式提出“混合所有制經濟”概念，并提出了發展“股份制”的思想。第三階段是從2003年到2012年的成長階段，2002年以后，我國對“社會主義市場經濟”的認識進一步深化，中央首次明確了混合所有制經濟的內涵，國有企業股份制改造加快。第四階段是從2013年至今的突破階段，黨的十八屆三中全會將發展混合所有制經濟提升到基本經濟制度重要實現形式的高度，對混合所有制改革的定位和設計有了更深入的詮釋，隨后出臺了一系列混合所有制改革政策文件。

（三）混合所有制改革特點

經過分析研究我國混合所有制系列政策及國企改革實務案例，可以總結出國企混合所有制改革三個特點。一是涉及主體多。包括國資國企監管機構、國有企業、非國有企業（資本）、國企職工、中介機構及其他相關組織機構;二是戰略意義高。國有企業開展混合所有制改革，首先是從股權結構變化開始，向下延伸到法人治理結構與運行調整、企業制度及管理流程再造等方方面面。其次是通過混合所有制改革要解決企業歷史問題、現階段短板或未來發展瓶頸等。還有最重要的是實現放大國有資本、優化國有經濟布局等功能，對企業自身及我國經濟影響深遠，戰略意義重大;三是形式多樣化。包括分級分層混合所有制改革，引入非國有資本參與混改、入股非國有企業、員工持股、優先股、股權投資基金、PPP等多種方式。

二、國企混合所有制改革過程中的難點分析

（一）國資監管體系與社會主義市場化運營要求存在差距

我國實行國有資產出資人代表制度，國資監管機構具有天然兩重性，既國家行政機構和國有企業出資人。近些年我國國有資產管理體制改革穩步推進，但仍存在政企不分、政資不分等問題，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象。為加快推進國企混合所有制改革，國資監管機構難免會通過行政指令方式設定具體任務和時間表，甚至依照慣性干預企業內部運營管理，影響國企決策論證，容易造成戰略投資者選擇倉促、論證不充分、改革不徹底等問題。

（二）部分國企對混合所有制改革認識不清

部分國企對混合所有制改革的認識不清主要體現在三個方面。，一是對國企國資改革戰略部署認識不清，不能充分理解在新形勢下，放大國有資本、優化產業布局、提高資源配置效率，增強國有經濟活力、控制力、影響力的重要意義。二是對混合所有制改革內涵認識不清，把國企之間的股權多元化視同為混合所有制改革。三是對企業自身戰略定位不清，不清楚開展混合所有制改革對企業自身發展的目的和意義，為了改革而改革，改革的目的和成果也只停留在股權變化和工商變更層面。

（三）非公經濟主體對混合所有制改革存在顧慮

一方面，在近幾年經濟增速放緩時期，一些領域先進的國有企業發揮自身競爭優勢，采取正常的經濟行為開展兼并重組，擴大市場，對非公經濟主體造成競爭壓力，“國進民退”輿論沸沸揚揚。另一方面，部分已經混改的國企落實“三會”職權不到位，在議事決策方面走過場，非公經濟主體話語權輕或沒有話語權。與此同時，“肥水不流外人田”、擔心國有資產流失、不愿擔責等思想認識原因，在混改過程中，設置過高門檻限制非公經濟主體進出。以上種種，都是影響非公經濟主體參與國企混改的關鍵因素。

（四）國有企業職工對混合所有制改革存在顧慮

一是在大部分國有企業文化中，國企職工對國企身份具有認同感和優越感，特別是成立時間長的老國有企業，雖然經歷了從全民所有制到公司制、股份制改革，對國有企業身份仍然停留在“鐵飯碗”時代，對混改后身份是否發生變化、是否還是“鐵飯碗”存在疑慮。二是部分國企職工對混改政策不理解，對國企混改后是否還是國有企業、企業未來發展好壞等存在顧慮。三是擔心在混合所有制改革中或改革后，職工安置不合理或被解除勞動合同關系。

（五）國有企業歷史遺留問題

很多老的國有企業因成立時間早，由于各種歷史遺留因素的影響，土地、房產等資產資質證照的產權不清晰，按照現有政策要求完善的相關手續難度較大，導致企業改革過程中能夠出資的資產范圍受到限制，國有資本實際出資大幅縮水，并對企業日后上市造成障礙。另外，老國企的離退休職工、工傷大病職工、內退職工人數較多比例較高，在存在一些企業內部有一些額外的的費用補貼，職工安置成本大。這些歷史遺留問題都會影響國企混改效果。

（六）混合所有制改革中不同所有制完全融合難度大

國有企業與非國有企業的核心差異，是由其國有性質決定的，就是要考慮國有企業的經濟目標和政治社會責任的雙重性。既要像所有企業那樣追逐利?潤，即實現“國有資產保值增值”的經濟?目標標，又要實現一定的政治社會責任。而非國有企業或資本更加追求經濟目標，即以提高經濟效益作為其衡量經營活動的出發點和落腳點。因此，國有企業與非國有企業（資本）在戰略目標選擇、經營決策考量、運行體制機制及企業文化方面存在明顯區別。特別是混改后，不同所有制資本融合容易，體制機制與企業文化的融合難度大。

三、國企混合所有制改革的策略分析

（一）加快完善國資監管體系

建立健全國資監管體制，堅持政企分開，加快推進從“管資產”向“管資本”的轉變。一是突出國有企業作為市場主體的主體責任和第一責任，科學、合理授權放權，把屬于市場主體的職責與要求落實傳遞到位而不錯位或越位。二是運用市場化、法治化的方式履職行權，剛性壓縮減少行政化、發文式、會議式的管理方式，提升監管的針對性、靈敏性、有效性、前瞻性。三是充分發揮投資及運營平臺的功能與作用，不斷提升兩類公司的決策與運營能力。

（二）加強國有企業改革發展政策研究和過程管理

首先要正確認識國企國資改革，結合國際國內經濟形勢和發展趨勢，從國家戰略高度分析研究放大國有資本、優化產業布局、打造具有世界一流競爭力企業的必要性。其次要運用企業戰略管理理論，做好企業戰略規劃，找到問題和短板，明確企業定位和發展方向。第三要充分掌握國企國資改革方法，將實現戰略目標與國企改革政策相結合，抓住改革窗口期，要做好企業改革頂層設計。最后要將混合所有制改革、壓縮管理層、及減少法人戶數、廠辦大集體改革、分離企業辦社會職能等其他體制機制改革相結合，靈活運用國企國資改革政策工具，實現企業戰略與改革雙目標。

（三）構建公平公正的營商環境

建立健全產權保護制度，完善并嚴格落實健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整法律法規保護制度，依法保護混合所有制企業各類出資人的合法產權和知識產權權益。在立法、司法和行政執法過程中，堅持對各種所有制經濟產權和合法利益給予同等法律保護。創建和形成一個公平的市場競爭秩序，公平對待市場中不同所有制主體。建立多層次資本市場，不同所有制資本能夠合法有序進退，提高非國有資本參與混改的積極性。建立健全企業家改革容錯免責機制，對法律法規規章和國家政策未規定事項，鼓勵企業家擔當作為，先行先試，營造一個敢做善成的改革環境。建立健全信用體系，完善信息披露制度、加強資本市場的規范管理。

（四）妥善解決歷史遺留問題

在土地、房產等產權不清晰問題方面，建立健全政府相關部門和國有企業溝通協調機制，以尊重事實為基礎基調，相關方共同研究歷史問題與政策瓶頸，并由相關部門制定有效路徑予以解決;在解決職工安置方面，一首先是尊重職工的知情權，采用宣傳宣講和公示等方式，將相關政策法規及改革安置措施進行信息公開。二是做好混改方案的設計與論證，讓職工對企業未來發展充滿信心。三是以尊重職工個人意愿為原則，在政策允許的范圍內，由職工自愿選擇合理的安置方式。;四是全方位推進“身份管理”向“職業管理”、“崗位管理”的轉變。

（五）增加稅費傾斜與政策扶持

一是加強研究和綜合利用國企國資改革、供給側改革、地方產業升級以及人才吸引等方面的財政補助、稅費減免等優惠政策，盡最大努力獲取外部資金支持，降低改革成本。二是積極與戰略投資方談判對接，合理采取增資擴股、股權轉讓方式，從獲取的戰略投資方資金中劃撥一部分，承擔離退休、工傷大病等特殊職工安置費用。三是建議加強專項政策扶持，特別是老國有企業中離退休、內退、工傷、大病等特殊職工，以及工齡長、工作技能單一的老職工，給予就業補助、財政補助及相關企業稅費減免優惠政策。

（六）建立落實現代企業制度促進融合

一是首先要遴選戰略目標一致、實力強、誠信度高的戰略投資者，能夠形成協同效應，實現相互促進、優勢互補、共同發展，為今后共同治理公司打下基礎。二其次是完善法人治理結構，科學設置股東會、黨委會、董事會、監事會責權利及運行規則，并嚴格落實到位。三是加強“三項制度”改革，引入職業經理人制度，使得“干部能上能下、薪酬能高能低、員工能進能出”。四是加強混改企業投資后評價，定期不定期對投資項目進行投資后評價，將評價結果與可研階段的投資預測進行對比分析，找出主要差異的原因，據此調整企業投資管理的階段性重點和保障措施。

結束語：

隨著國有企業混合所有制改革不斷深化，對過去國企改革中發現的問題不斷分析總結，各相關方之間的博弈會逐漸平和、也會更加深刻，這就需要在政策上營造公平競爭的環境、國有企業將混合所有制改革與企業戰略充分結合、建立健全現代企業制度等方式，用市場化的得而方式去解決問題，促進各種所有制經濟共同發展，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，以應對日益激烈的國際競爭和挑戰，推動我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平。

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作者姓名：李乾 出生年月：198206

性別：男

學歷：本科 籍貫：山西省原平市 民族：漢族

研究方向：企業戰略，國企改革，企業管理

西山煤電（集團）有限責任公司;山西省太原市，030053