我國城鄉融合存在的問題及對策

王桂芹 鄭顏悅

摘要：城鄉融合是城鄉關系的高級形態和必然趨勢，是城鄉一體化實現的根本路徑，是當前社會全面高質量發展的邏輯必然。當前推進城鄉融合面臨著城鄉居民收入差距過大、城鄉基礎設施和公共服務設施配置失衡、城鄉生態環境建設不平衡及城鄉要素雙向流動體制受限等一系列問題和矛盾。以問題為導向，據此提出實現城鄉融合應該保證城鄉居民收入均衡化、城鄉服務設施一體化、城鄉人居環境生態和諧化、城鄉要素雙向流動體制機制完善化的對策，以期為推進城鄉融合協調發展提供借鑒。

關鍵詞：城鄉融合;新型城鎮化;鄉村振興

中圖分類號：TU984? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）05-0018-007

城鄉融合是城鄉關系的高級形態和必然趨勢，是城鄉一體化實現的根本路徑，是保障我國經濟和社會高質量發展的內在要求。[1]城鄉發展失衡、農村發展不充分是新型城鎮化進程中面臨的主要問題。[2]中國城鄉關系與經濟社會發展階段變化密切相關，城鄉關系調整反過來又形成經濟社會向更高水平發展的動力[3]，這一過程有所反復，總體不斷緩和改善，但城鄉發展差距依舊明顯，城鄉矛盾突出，農村發展緩慢。城鄉失衡長期困擾著我國經濟社會的發展，城鄉收入差距懸殊，農村公共服務設施基礎薄弱，農業生產效率低下，農村發展不充分，已經成為我國經濟社會高質量發展的嚴重制約因素。[4]只有打破體制壁壘，重塑城鄉關系，促進生產要素雙向有機流動，實現城鄉結構從“二元”到“一體”的轉變，城鄉功能互補，共筑城鄉命運利益共同體，才能實現區域平衡發展。本文的出發點是多角度分析當前推進城鄉融合發展的現狀基礎，深入剖析當前城鄉融合存在的問題，并據此提出相應的針對性對策，為全面推進城鄉融合，城鄉居民共享改革成果提供參考。

一、我國推進城鄉融合發展的現狀基礎

自美麗鄉村建設，特別是鄉村振興戰略提出以來，我國農村發展已然被激活并呈快速發展的趨勢。城鄉體制的不斷優化，資源雙向流通機制的逐步健全，鄉村基礎設施、公共服務設施配套建設，城鄉產業融合都取得了很大的進展，為重塑城鄉關系，走城鄉融合發展道路提供了基本保障。

（一）城鄉體制正在不斷優化

城鄉二元結構體制下，農村與城市孤立分離，缺乏互利互惠及交流對話，城鄉社會發展不平衡，農村與城市在基礎設施及公共服務設施保障體制、城鄉要素流動、社會機會獲得、城鄉居民收入、城鄉生態環境建設等方面存在巨大差異。[5]城鄉發展失衡及農村的不充分發展已經嚴重制約了新型城鎮化的進程和中國經濟增長模式由外部投資驅動向內部消費的轉變，城鄉體制結構由“二元”到“一體”的轉變是保證我國社會高質量發展的必然要求，具有強烈的現實需要。

城鄉一體化是消除過去在經濟發展、基礎設施配置、社會服務、就業公平等方面城鄉二元結構的發展模式，把城市與農村、工業與農業、城市居民與農村人口統籌為一個整體，進行協調有機發展的過程，納入現代化發展及全面建設小康社會的過程。城鄉一體有利于資源的均衡化配置，促進生產要素雙向流動，加快農業現代化進程，提高農民收入，完善社會保障體系，城鄉居民機會均等，經濟一體化發展，城鄉居民共享城鎮化成果。[6]

為了打破二元結構體制的困境，國家出臺了一系列方針政策。從統籌城鄉經濟社會發展，到“工業反哺農業、城市反哺農村”的方針，明確了城鄉一體化發展的政策導向。

以黨的十七屆三中全會報告為指引，我國城鄉結構邁入了一個嶄新的階段，破除城鄉二元結構，促進城鄉一體化發展，盡快完善產業布局、基礎設施、公共服務的一體化政策措施。鄉村振興戰略的實施，城鄉融合的體制機制進一步健全。中國的城鄉關系經歷了二元形成及固化時代（1949—1978），二元分割調整探索階段（1979—2002），城鄉規劃轉型階段（2003—2007），城鄉統籌階段（2008—2017），城鄉融合階段（2018至今）。依據黨和國家方針政策，新戶籍政策、資本下鄉等一系列農業農村政策落地實施，城鄉二元體制的壁壘逐步被打破，城鄉結構體制正在不斷優化。

（二）城鄉資源要素流通機制正在不斷健全

城鄉融合發展的根本就是真正實現人口、土地、資本等要素城鄉間對流順暢和市場平等交易。在快速城市化進程中，城市強大的集聚效應，吸引了大量農村要素流向城市，但是城市的擴散效應效果不明顯，造成生產要素的單向流動。城鄉要素的雙向流動不暢及農村的不充分發展已經嚴重制約了新型城鎮化的進程和中國經濟的增長模式由外部投資驅動向內部消費的轉變。[7]

城鄉融合的根本是深入推進“人·資·地”的融合，構建城鄉融合的新格局，關鍵是打破阻礙生產要素雙向流動的瓶頸，整合優化城鄉要素資本，資源共享，為鄉村發展注入現代生產要素，激發鄉村內涵活力。首先，實現人口的自由流動。人口自由流動空間應該與社會權益保障相耦合，關鍵通過基礎設施、公共服務、社會保障的一體化建設，激勵立志于農村產業發展的城鎮人口返鄉創業，建立各類人才返鄉創業長效保證機制，確保人口雙向流動順暢。其次，構建平等的交換機制及城鄉統籌要素市場。城鄉土地要素實行增減掛鉤機制，平等交換，有利于吸引城市先進生產要素流向農村，激活農村要素市場，疏通城市要素流入農村的通道，鼓勵城市先進資源、生產要素反哺農村，促使形成城市先進生產要素源源不斷注入農村的良性格局。最后，完善資本保障體系。形成金融機構、政府財政投入、社會資金三位一體的資本保障體系，為生產要素的雙向流動提供資本保障。

當前，以市場交易決定資源流通的理念貫穿始終，不斷完善城鄉要素流動機制。城鄉融合的關鍵步驟是深化農村土地制度改革，對鄉村集體土地進行登記、確權，引導和規范農村閑置宅基地，盤活存量用地，這些基礎性工作為建立高效、統一的土地資源流通市場打下堅實的基礎。“三權分置”、土地市場流通、人才返鄉就業、科技人才下鄉創業、資本雙向流通等保障制度的不斷完善，城市反哺農村、以工帶農，必將有效促進城鄉資源要素的雙向流通，實現城鄉資產的優化配置，促進城鄉融合發展。

（三）鄉村基礎設施和公共服務設施短板正在努力修補

人是城鄉融合的核心。城鄉居民在教育、文化、醫療、戶籍及就業等方面存在巨大差距，城鄉矛盾突出，鄉村基礎設施和公共服務設施短板須進一步修補。[8]

首先，應該破除資源統籌分配過程中的體制壁壘，跳出農村發展的封閉局限，調整城鄉社會服務要素的資源化配置，縮小城鄉差距。其次，加大農村資源投入力度，有效完善農村的教育、醫療、就業等資源體系，城鄉進行資源平等化配置，在更大的區域范圍內協調統籌資源、要素、人口的雙向循環。最后，建立城鄉一體化的社會保障體系。我國的城鄉社會保障政策體系有待完善，公平性相對缺失，農村在失業保險、養老保險制度等方面存在不足。社會保障體系應該城鄉一體化統籌，特別針對農村的社會問題給予重點關注，在政府財政支出、社會保障資源優化配置方面有意識傾斜，力求縮小城鄉差距，城鄉人民共享發展成果，實現社會公平。

目前，我國正在加大力度進行國家治理體系建設，鄉村基礎設施和公共服務設施的治理完善是改善農村人居環境的重要推手，是加快農村發展的基本保障。首先，基礎設施網絡的搭建。隨著“四好農村路”及道路硬化工程的開展，農村的道路網絡覆蓋率逐步提高，部分地區污水處理廠的設置、垃圾回收站的布點、污水排放管網的敷設為鄉村居民的生產、生活提供了最大便利，鄉村人居安全逐步改善。其次，公共文化休閑設施的建設。部分農村地區農村活動站、休閑健身廣場逐步建設，為休閑娛樂、健身鍛煉提供了場所。再次，教育、醫療、就業、養老等社會保障體系正逐步完善。通過大學生鄉村支教、鄉村醫生隊伍建設、吸引科技人才下鄉、就業養老保障制度建立，修補城鄉公共服務設施短板，促進社會公平，提高全民幸福生活指數。

（四）城鄉產業融合基礎逐步夯實

城鄉融合作為實現鄉村振興、城鄉協調發展的重要途徑，關系著現代農業的發展、農村居民生活水平的提高以及農村改革發展的成效。[9]城鄉融合應充分依托城鄉互動關系，加強城市先進生產力對農村產業現代化建設的引領作用，實現優勢資源互補，在保持城鄉特色差異的基礎上，充分挖掘鄉村產業發展的內生動力，振興農業的生機和活力。首先，農村應該在現代化發展方針的指引下，加快農村產業的產業鏈升級轉換，發展現代農業，加強生態旅游、種植、養殖產業，多角度進行現代化發展，縮小城鄉收入差距;其次，激發農村內生發展動力，深入挖掘鄉村所孕育的農耕文明、生態文明、鄉土文明，為經濟發展提供差異化服務，提升吸引人才、資本、技術流動的能力;最后，農村在保持自己傳統風貌特色及發展內在機理的基礎上，通過城市的發展帶動作用，迸發出勃勃生機，城鄉融合的過程也化解了城市某些發展瓶頸，城鄉互補、互利互惠、合作共贏，城鄉融合的目標任務是促進鄉村振興、城鄉協調發展。

近年來，我國城市現代化建設進入加速期，產業結構升級換代快，信息化、技術化、工業化水平迅速提高，城市居民收入水平顯著提高，物質文化生活豐富。城市集群式發展，城市輻射能力持續加強，周邊農村接受大城市經濟、技術、信息的輻射，獲益頗豐，城市的迅速發展為帶動農村發展提供了堅實的物質保障;農業的現代化發展主要指現代的技術方法、科學知識融入農業生產過程，使用農業機械化、智能化，改變過去傳統農業低效低質問題，實現向現代高效高質農業的轉變。我國的傳統農業發展面臨巨大的挑戰，中央一號文件連續多年，特別關注“三農”問題，多種舉措強調推進農村和農業現代化。這些年來，農業發展取得了長足的進步，雖然還有巨大的提升空間，農村經濟發展水平逐漸提高，農民收入也大幅度增加，農業現代化基礎逐步堅實。城市現代化產業發展迅速，反哺有余;農村現代化發展提升，基礎逐步堅實。城鄉產業融合基礎逐步夯實，為實現城鄉融合提供了有力保障。

從目前我國的城鄉發展關系來看，城鄉融合已經具備了內在基礎和外在條件，但是由于長期農村發展滯后，城鄉發展長期不平衡，城鄉融合還面臨很多制約因素，存在很多的問題，需要提升完善。

二、城鄉融合過程中存在的問題

當前中國城鄉關系調整進入新階段，實現城鄉融合發展的動能不斷積聚、條件更加充分，但城鄉關系尚未根本理順，在城鄉收入、產業轉型、公共服務均等化、生態環境改善、戶籍管理及社會保障等方面還存在一定的差距。城鄉融合發展依然存在不少挑戰，存在的問題主要包含以下幾個方面：

（一）城鄉收入差距拉大，城鄉收入比尚未根本縮差

21世紀以來，一系列利好惠農政策落實實施，減免土地稅率，對大豆等農產品實施勞動補助，發揮生態養殖、綠色有機種植、鄉村生態旅游等多渠道促進農民增產增收，國家加大對“三農”補助，投入大量財政資源，但是農村居民與城鎮居民可支配收入差距依舊明顯。

首先，城鄉資源的分配不均衡。城市具有最先進、最發達的經濟業態，處于產業鏈條的上游，產業比較高端化，城市經濟實力比較雄厚，人均GDP、單位建設用地GDP 、 第三產業比例、外商直接投資額、進出口總額處于領先地位。相對于第二、第三產業，第一產業的周期長，投入時間多、人力成本大，但是產出效益比較少，農民增產增收的渠道不多，農業靠天吃飯，現代化農業技術水平提高緩慢，大量農民從事農業生產積極性不高，農村大量農用地閑置，農村資源單向流向城市。城市優勢資源集中，農村資源凋敝外流，是導致城鄉收入差距拉大的關鍵原因。

其次，隨著城鎮化進程加快，大量農業閑置勞動力擁入城市，但是由于勞動者素質不高，沒有掌握現代化的技術手段，農村勞動者難以適應城市發展的高素質要求，所以在城市從事一些技術含量以及收入比較低的工作，在城市里面缺少一定的保障，進入城市的農村剩余勞動力融入城市不充分，城鄉勞動者職業工資收入差距較大。

再次，自給自足的鄉村商業業態。現代商業及物流業發展迅速，給經濟的發展帶來了活力，但是鄉村由于缺乏與外界便捷的交通及信息聯系，缺乏與城市經濟的同步性，商品交易率低，強化了鄉村的封閉性。同時，農業與工業、服務業之間沒有很好地互動交流，由于資本和人才的外流，農業轉型升級換代緩慢，農產品深加工轉換率低，農業機械化、智能化水平有待提高，糧食價格不高，農民增收緩慢。這些現實瓶頸導致城鄉收入水平差距繼續拉大，城鄉貧富差距依舊存在。

（二）城鄉基礎設施和公共服務設施配置失衡

農村水、電、路、氣等城鄉基礎設施及教育、醫療、行政管理、商業服務、文化產業配置是促進鄉村振興的保障，是激發鄉村活力的力量源泉，但是農村的基礎設施和公共服務設施配置還存在很大的短板。公共產品的供給受到二元體制的影響沒有被打破，國家財政對于城鄉的基礎設施及公共服務設施投入力度有很大的差距，城鄉居民在享受公共服務配套方面具有很大的差異性。

首先，農村的薄弱基礎設施建設成為阻礙城鄉融合的瓶頸，農村在飲用水安全工程、農村廁所革命、農村公路建設、農村網絡信息化建設等方面還存在很多短板。一是日常生活保障設施有待完善。許多偏遠山村由于自然地理條件限制、歷史文化發展約束，水、電、路、垃圾轉運等基礎設施相對薄弱和落后，存在斷頭路、沒有自來水等現象，居民的正常生活難以保障。二是現代化基礎設施配置的匱乏。農村與城市的污水處理率為1∶4、垃圾處理率為1∶1.5，遠遠低于城市平均水平，成為鄉村振興的最大阻力。

其次，公共服務設施配套的失衡主要體現在城市集中了最具優勢的教育、醫療、養老、社會服務、文化資源， 萬人擁有衛生機構床位數、萬人擁有研究機構數量、萬人POI數量、人均義務教育經費、15分鐘生活圈配套水平都遙遙領先。主要表現在：一是農村公共服務保障體系有待完善。農村與城市的每千人衛生技術人員比為1∶2.5，人均義務教育經費投入比為1∶3，差距明顯，導致農村基本教育配套設施比較落后，難以滿足鄉村教育的需求。二是公共文化資源配置失衡。農村文化資源配置相對匱乏，農村基本活動的文化活動站、體育設施、室外活動場地等場所建設有待完善，村民日常文化生活單調匱乏，與城市多元現代的文化生活對比強烈，所以農村的教育、醫療、養老等公共服務設置配套完善任重道遠。

（三）城鄉生態環境差距大，鄉村生態環境短板凸顯

傳統以犧牲環境、消耗能源獲得經濟增長的發展模式，生態環境為此付出巨大代價。城市率先汲取經驗教訓，采取多種手段進行生態環境建設;農村環境治理起步較晚，重視程度不夠，并且城市一些高污染產業具有轉嫁農村的發展趨勢，鄉村生態環境短板尤為突出。

首先，在城鄉融合發展進程中，鄉村產業結構逐漸由傳統農業向現代農業轉變，但是轉變過程不是一蹴而就，現在農業的機械化、現代化水平偏低，大部分還是采取傳統的粗放式耕作方式，農業生產過程中使用的農藥、塑料薄膜，沒有經過環境處理直接排放，已經超過了環境的自凈能力;其次，農村相應的基礎設施配套不完善，飲用水安全、垃圾轉運、污水處理、空氣凈化的設施配套不齊全，污染沒有得到完全妥善處置，環境治理體系相對落后;再次，農村傳統的價值觀沒有根本轉變，生態環境保護意識淡薄，相對于生態環境的改善，人們更注重經濟環境的改善，沒有意識到生態環境的改善是創造美好生活、身心健康的重要保障，與經濟發展應該相輔相成、協調統一;最后，長期以工業為主導的現代化進程，環境治理是農村相對薄弱的環節，農村一度扮演著被動接受城市與工業發展轉嫁污染的角色，城市一些高污染、低效益的產業有向農村轉移的趨勢，城市環境的壓力不斷轉嫁，鄉村生態環境負荷加重。快速的城鎮化進程，城市環境污染也相對嚴重，城市環境治理被置于很高的戰略地位，生態文明建設取得了重大效果，鄉村的生態環境建設任重道遠，城鄉生態環境質量差距大，提倡城鄉融合的目的在于恢復鄉村青山綠水的自然景觀并促使城市改善自然與人文環境。

（四）城鄉要素雙向流動體制機制有待完善

城鄉要素包括人口、資本和土地，城鄉要素的雙向流動和良性循環是實現城鄉融合的根本條件。長期的二元體制結構，大量的人口、信息、技術等優勢資源迅速向城市集聚，呈現農村到城市要素的單向流動，大城市由于大量資源集聚出現“城市病”，而農村被逐漸抽空，缺乏造血功能，失去生機和活力，日漸凋敝。目前，由于國家出臺了大量相關政策文件緩解二元矛盾，但是城鄉要素雙向流動的體制依然有待完善。

首先，城鄉要素雙向流動的核心機制是保障人的自由雙向流動。目前，戶籍制度的壁壘成為城鄉要素流動的最大障礙。戶籍制度與子女入學、社會保障、購房資格息息相關。由于戶籍制度的限制，目前高速的城鎮化進程呈現出“不完全性”，農民進城并沒有完全享有城鎮化的各種社會保障。[10]由于沒有實施城鄉統一的戶籍制度，對大量熱愛農村事業、積極投身農村發展的城鎮居民成為了一種顧慮，阻礙了城鄉人力資源的優化配置。

其次，城鎮化進程仍然在加速。城鄉要素的單向流動現象依舊存在，資本、資源、技術、信息向更現代化的城市流動符合經濟運行的一般規律，城市規模越大，發展越先進，資本要素越集中;農村則呈現出另外一番局面，資本生產要素不斷流出，空心化嚴重，資本造血功能不足，逐漸走向衰落。

再次，土地要素的雙向流動體制機制也需要進一步完善。隨著農村土地制度“三權分置”的實施，夯實了農村土地集體所有權的根本地位，平等保護合法的土地經營權，但是宅基地制度對非集體經濟組織成員使用并沒有完全放開，有很多嚴格的使用規定，所以農村對城鎮要素的流動吸引力不足。由于城鄉割裂分離的局面沒有從根本上改變，產品、資源、要素沒有在城鄉間進行自由循環流動，區域沒有實現均衡發展。只有實現雙向互動流動，才能實現城鄉融合，所以必須完善城鄉融合的要素雙向流動發展體制。

三、促進城鄉融合發展的對策建議

城鄉融合的本質是建立新型的城鎮化關系，促進資本要素雙向自由流動，社會保障體系均等化，城鄉生態環境一體化，城鄉居民收入趨于均衡，城鄉產業融合，社會服務均等化，多維機制聯動的保障政策完善。

（一）城鄉居民收入均衡化

產業結構升級換代，產業模式轉型發展，充分發揮工業對農業的引領作用，解決農業面臨的基礎問題，促使城鄉居民收入趨于均衡。首先，創新管理機制、整合資源形成合力，建立農業現代化發展的保障體系。出臺推動現代農業發展的項目扶持、貸款貼息、品牌獎補、吸引人才等相關政策，多方位多渠道促進現代農業的發展，促進城市生產要素流向農村，夯實城鄉經濟一體化的基礎;建立農業保險制度，增強農業抵抗自然災害及疫情的抗風險能力，降低自然災害給農民帶來的損失。[11]

其次，打造鄉村經濟品牌亮點，加快提高農民收入。加大農業生產資金投入力度，扶持優勢特色農村產業，鄉村生態旅游、特色民宿經濟、傳統農耕文化體驗及宜居健康養老，拓展增加農民收入的口徑。農業目前的出路主要是產品深加工創新、提高鄉鎮企業競爭力，占據國內外市場，使農民在種養漁牧方面贏利;注意鄉土文明和淳樸鄉風的傳承和延續，五千年的農耕文明在鄉村有厚重的文化積淀，農村生態環境和鄉土文明的比較優勢可以吸引城市現代要素的流入，提供新鮮差異化的社會產品和服務，增強生產要素、資金、技術、人才的吸引力;建立現代農業發展專項項目庫，抓好農業園區建設，以點帶面，發揮農業示范產業園的帶動作用，打造鄉村農業產業品牌亮點，促進一、二、三產業的有機互動，建立緊密的城鄉產業鏈體系。

最后，搭建農業現代化發展的技術平臺。在技術引進和人才培訓方面給予政策傾向，對于有意于扎根農村進行現代化農業技術研究的城鎮人口，提供廣闊的科研平臺，發揮人才示范效應及農村科技人才的培養力度，為農民提供素質引導、職業教育、技能培訓，提高其專業化生產技能，提高農業科技貢獻率。城鄉融合應該以鄉村振興為契機，夯實農村經濟發展基礎，提高農業生產收益率，促使農村經濟和城市經濟共同發展，城鄉居民收入均衡化，對構建城鄉良性互動的新型融合關系起到決定作用。

（二）城鄉服務設施一體化

城鄉基本公共服務均等化。首先，立足于城鄉居民共享新型城鎮化的發展成果，城鄉基本公共服務設施遵循統一的配置和建設標準，特別加強弱勢群體的公共服務保障制度，統籌醫療、教育、養老及就業的城鄉一體化體系建設，加大公共財政對農村的投入比例，積極引導更多社會力量參與完善農村公共服務設施建設;其次，深入推進城鄉社會事業一體化，均衡發展素質教育和基礎教育，加大農村學前教育投入，提供保障條件夯實師資力量;再次，加快發展農村服務業，隨著美麗鄉村建設的開展和人們對高品質生活的追求，農村對現代服務業提出了更高的要求，加快農村服務業信息化水平建設，基于互聯網平臺，充分引入現代城市信息化建設手段，為農村現代服務業發展注入科技的力量，刺激農村現代服務業的發展。要堅持以城帶鄉、城鄉互動，推動城鄉服務業相互促進、協調發展，建立農村社會化服務體系，提高農村居民的生活品質。

推進城鄉基礎設施一體化。首先，改善農村發展硬環境，以小城市、中心鎮為重點，以新型城鎮化和新農村建設為抓手，加大財政投入力度，統籌推進城鄉交通、電力、電信、供氣、供水、垃圾和污水處理等基礎設施建設，突出抓好農村危橋改造、通村公路、電網擴容、安全飲水、氣象服務等建設，降低農業投資成本，為農業發展創造各種便利條件。其次，推動農業農村發展和城鎮建設更大范圍向市場開放，支持以公有民營、民辦公助、股份合作等形式，吸引社會資本廣泛投入新農村基礎設施建設和新型城鎮化領域的開發、建設和運營。再次，促進城鄉基礎設施互通。基礎設施建設是緩解城鄉失衡的基礎保障，建立起包括城鄉全覆蓋的基礎設施網絡，完善鄉村道路體系建設，是吸引資源向鄉村流動、產業項目進入農村及農產品物流的基本保障，只有降低生產要素進入農村的成本，才能促使現代化資源向農村分配，農村居民共享改革開放成果。

（三）城鄉人居環境生態和諧化

應該全面推進綠色城鄉建設，全面創建綠色城區、綠色集鎮、綠色村莊、綠色庭院，完善綠色體系，提升綠色品質。城鄉范圍內，保持聯系互通的生態本底，促進生態環境與社會經濟協調發展。保護城市基本生態用地，優化城市綠地布局，疏解老城區人口，加快城市公園與社區公園建設，提高綠化覆蓋率，增強城市空氣的自我凈化能力，統籌推進生態保護建設，用城鄉融合的理念加大農村生態環境整治工作。

首先，完善生態環境的管理制度與加強執法監管，建立政府主導、環保部門牽頭、公眾參與的聯合工作機制，建立環保行政審批、環境污染聯合整治及聯動懲處機制，加強執法監管，提高農民參與生態環境保護的意識;其次，推行綠色農業生產，加快農業生產轉型，完善綠色農業政策保障體系，減少農藥、塑料薄膜使用，引入農業生產垃圾的可循環利用技術，降低對生態環境承載力的危害;再次，全面推行農村人居環境整治技術，包括生活污水、生活垃圾、農村廁所的技術性整治，給村民灌輸日常生活環境保護理念，提高村民生活質量;最后，建立長效綠色生態增長機制，完善生態補償機制及耕地保護機制，將生態環境建設、產業結構轉型、農民增產增收、城鄉區域平衡、人居環境改善同步統籌發展，堅持依法保護和科技治理相結合，發展新型綠色的城鎮化。

城市和鄉村作為兩個不同的經濟有機體，包含自身的經濟、生態、社會等因素。城鄉融合更多地強調城鄉內涵式發展[12]，摒棄過去以追求經濟效益為中心的“粗放式”經營模式，把生態環境的保護及農村生活環境的生態宜居提高到新的戰略地位。環境污染、空氣污染、土地污染、交通污染應該重點納入新型城鎮化和鄉村振興的考量范疇，城市推進綠色低碳發展，在“綠水青山就是金山銀山”這一科學論斷的指引下，農村增強生態環境保護意識，共享生態文明的城鄉融合格局。

（四）城鄉要素雙向流動體制機制完善化

城鄉融合實現的關鍵是徹底破除城鄉二元發展的體制機制，建立新型的城鄉體制關系，打破阻礙城鄉要素雙向流動的體制壁壘，包括戶籍制度、土地制度和財稅制度的改革，破除二元雙軌運行模式，在戶籍、就業、購房、子女上學等方面提供相應政策，確保城鄉居民均等化享有社會公共服務，加快農村土地改革制度，實現城鄉土地的并軌運行，促進生產要素、資本、人才雙向自由流動，城鄉資源合理化配置。

首先，建立農民工返鄉就業和人才下鄉就業長效保障機制。在崗位設置、醫療、教育等方面提供保障制度，設立專項資金扶持農村特色生態產業，提供差異化就業崗位，完善地方政府激勵政策，搭建廣闊的就業平臺，減少人才鄉村就業的后顧之憂，引導專業人才向農村流動，完善人才雙向對流機制，打通人才流動通道，確保雙向流通順暢。[13]