兩省一市同步作出決定

丁賢

9月25日上午，市十五屆人大常委會第二十五次會議表決通過《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》（以下簡稱決定），浙江、江蘇兩省人大常委會也先后于9月24日、25日通過相關決定。這是滬、蘇、浙兩省一市人大常委會為保障重大國家戰略實施，首次就示范區建設同步作出法律性問題決定，是兩省一市人大常委會在黨委領導下積極主動作為、通力密切合作的結果，也是全國人大常委會及其有關部門深入指導地方人大做好新時代地方立法工作的成功案例。

打破行政壁壘 創新立法方式

推動長江三角洲區域一體化發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰略。2019年5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確提出要高水平建設長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱示范區）。2019年10月，國務院批復同意《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》（以下簡稱總體方案），明確示范區建設是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。2020年8月，習近平總書記在安徽合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話，指出要以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，促進高質量發展。

為了貫徹習近平總書記關于長三角地區更高質量一體化發展的一系列重要指示精神，落實長三角地區主要領導座談會部署，為總體方案實施提供有力的法治保障，上海市人大常委會會同江蘇省、浙江省人大常委會就示范區建設作出法律性問題決定具有重要意義。

貫徹落實長三角一體化發展國家戰略的需要。根據總體方案，示范區成立高層級決策協調機制（即示范區理事會）、高效率的開發建設管理機構（即示范區執委會），負責示范區改革創新和開發建設的統籌協調。2020年6月，長三角地區主要領導座談會在會議紀要中明確提出：充分發揮兩省一市人大作用，主動推動地方立法協同，共同爭取全國人大常委會和國務院加強對示范區的國家立法，聚焦主要問題、創新立法方式、提高立法質量和效率，共同做好示范區地方立法工作。加強示范區法治保障工作是貫徹落實長三角一體化發展國家戰略、保障重大改革舉措落地實施的需要。

保障示范區執委會依法行政的需要。根據總體方案和兩省一市人民政府相關文件規定，示范區執委會作為兩省一市人民政府的聯合派出機構，其管轄范圍涉及兩省一市三個區縣，享有省級項目管理權限，負責先行啟動區內除國家另有規定以外的跨區域投資項目的審批、核準和備案管理，并聯合兩區一縣人民政府行使先行啟動區控制性詳細規劃的審批權。示范區執委會作為具有管理公共事務職能的組織，其管轄范圍跨行政區域，根據行政許可法第二十三條規定，實施上述行政許可需要取得法律、法規授權;示范區執委會聯合兩區一縣人民政府行使先行啟動區控制性詳細規劃的審批權，需要妥善處理好與城鄉規劃法第十九條規定的關系;關于示范區執委會具體行政行為提起行政復議和行政訴訟的管轄問題，目前行政復議法和行政訴訟法對此沒有明確規定。因此，加強示范區法治保障工作是保障示范區執委會依法行政、依法履職的需要。

創新立法方式、保障重大改革于法有據的需要。為了使重大改革于法有據，實現改革決策和立法決策相銜接，兩省一市人大常委會與全國人大常委會法工委多次共同研究示范區法治保障工作，經反復比較、分析，建議根據立法法第六十四條“全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案”的規定，采用“法律詢問答復”的形式，取得全國人大常委會授權后開展地方立法協同，共同作出示范區法律性問題決定。這是對我國立法制度的一次有益探索和創新，也是充分保障重大改革于法有據的需要。

在“協”上做文章 在“同”上下功夫

兩省一市人大常委會在研究、起草和通過決定的立法過程中，得到了全國人大常委會的積極支持、指導和幫助。全國人大常委會高度重視示范區法治保障工作。2019年11月，栗戰書委員長就示范區法治保障工作作出重要批示。全國人大常委會法工委副主任許安標兩次與市人大常委會法工委就示范區法治保障需求和建議方案進行專題研究，并于2020年7月率隊赴示范區實地調研，聽取兩省一市人大常委會法工委、示范區執委會的意見和建議。

正是得益于全國人大常委會的指導和幫助，兩省一市人大常委會同步順利推進示范區法治保障工作，在整個立法過程中，注重發揚立法民主，密切保持溝通和協作，及時回應彼此關切，重點在地方立法協同的“協”字上做文章、在“同”字上下功夫。

共同研究立法問題和立法路徑。兩省一市人大常委會黨組對示范區法治保障工作高度重視，多次開展專題調研。按照今年召開的長三角地區主要領導座談會確定的原則和意見，7月，在上海召開的長三角地區人大常委會主任座談會就示范區法治保障工作進行了溝通和討論。兩省一市人大常委會分管副主任赴示范區開展聯合調研，溝通、協商示范區法治保障工作中的主要問題和立法路徑選擇。

共同研究向全國人大常委會的請示，共同起草決定文本。在全國人大常委會法工委的指導下，兩省一市人大常委會法工委經共同研究、反復比較和分析，起草了示范區法治保障有關問題的請示報全國人大常委會法工委。收到全國人大常委會法工委的答復意見后，兩省一市人大常委會法工委認真學習、研究答復意見，共同起草決定草案，并多次就主要條款進行磋商和研究，反復修改草案文本，確保兩省一市人大常委會通過的決定在關鍵條款和內容的表述上保持高度一致。

共同召開決定新聞發布會。在兩省一市人大常委會同步通過決定后，兩省一市人大常委會法工委聯合示范區執委會共同召開新聞發布會，向社會各界宣傳和解讀決定，既體現了兩省一市人大常委會在示范區立法方面的高度協同，也體現了兩省一市人大常委會對于貫徹實施決定以促進和保障示范區建設的高度重視和期待。

明確指導思想 規定授權管理

為促進和保障示范區建設，實現共商、共建、共管、共享、共贏，兩省一市同步作出的決定共七條，包含了三部分內容。

第一部分由第一條、第二條組成，明確了示范區建設的指導思想和適用范圍。第一條規定示范區建設要堅持新發展理念，不破行政隸屬、打破行政邊界，率先探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢、從區域項目協同走向區域一體化制度創新，實現綠色經濟、高品質生活、可持續發展的有機統一;第二條明確示范區和示范區先行啟動區的范圍依照總體方案確定。

第二部分由第三條至第五條組成。第三條規定了示范區理事會的相關職責，明確示范區理事會是示范區建設重要事項的決策平臺，負責研究確定示范區建設的發展規劃、改革事項和支持政策，協調推進重大項目;第四條規定了示范區執委會的相關職責，明確示范區執委會負責示范區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目和支持政策的研究擬訂和推進實施，重點推動先行啟動區相關功能建設，并加強統籌協調，推動兩省一市相關部門和相關地區人民政府落實示范區各項政策、措施;第五條是授權條款，也是決定的核心條款，即授權示范區執委會行使省級項目管理權限，按照兩省一市人民政府有關規定統一管理跨區域項目，負責先行啟動區內除國家另有規定以外的跨區域投資項目的審批、核準和備案管理，聯合上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣人民政府行使先行啟動區控制性詳細規劃的審批權。

第三部分由第六條、第七條組成。第六條是政府及部門支持，分別規定了市人民政府、青浦區人民政府及有關部門在支持和推進示范區建設方面的職責。第七條是法治保障，明確在示范區內，本市地方性法規的規定凡與總體方案不一致，需要調整實施的，由市人大常委會依法作出決定;因改革舉措需要暫時調整或者暫時停止實施本市地方性法規的，示范區執委會可以向市人大常委會提出建議，由市人大常委會依法決定。