以法治引領長三角一體化發展

丁偉

“金秋時節，碩果飄香”。在全國人大常委會的大力支持下，在江蘇、浙江、上海兩省一市黨委的堅強領導、人大常委會的共同努力下，長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“示范區”）的法治保障工作取得可喜的成果。9月25日，上海市第十五屆人大常委會第二十五次會議高票通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障示范區建設若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）。同一時間段，江蘇省、浙江省人大常委會也分別通過了同一內容的法律性問題決定。9月25日下午，兩省一市人大常委會相關部門在示范區所在地聯合舉行新聞發布會，《決定》對于引領、促進和保障示范區建設的重要作用以及對于推動長三角區域立法協同高質量發展的重要意義引起了廣泛的關注。

支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，是以習近平總書記為核心的黨中央作出的重大決策，也是總書記交給上海的三項重大任務之一，示范區則是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。8月20日，習近平總書記在安徽合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話，指出“實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，促進高質量發展”。

示范區這一國家戰略的基本特點是“不破行政隸屬，打破行政邊界”，其制度創新的核心是打破行政藩籬，實現要素跨地域自由流動，這是下一步我國經濟與社會發展的方向。這一改革的力度大，法治保障的難度超乎尋常。以往的重大改革，無論是經濟特區，還是自貿試驗區，或者是自由貿易港，都是在一個行政區域內進行改革，而示范區地跨江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉善縣、上海市青浦區。根據國務院批復同意的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》的規定，按照授權充分、精簡高效的原則由兩省一市設立一體化示范區執行委員會，作為兩省一市人民政府的聯合派出機構，其管轄范圍跨行政區域。這一定位于具有管理公共事務職能的組織享有省級項目管理權限，負責先行啟動區內除國家另有規定以外的跨區域投資項目的審批、核準和備案管理，并聯合兩區一縣人民政府行使先行啟動區控制性詳細規劃的審批權。然而，在我國現行法律制度框架下，地方性法規的管轄與效力范圍無法逸出本行政區域，兩省一市也無法共同制定統一適用于示范區的法規。示范區執委會根據《行政許可法》的第二十三條規定實施投資項目的審批需要取得法律、法規授權;示范區執委會行使先行啟動區控制性詳細規劃的審批權需要妥善處理好與《城鄉規劃法》第十九條規定的關系。這是長三角一體化發展對法治引領提出的新課題。

在市委的正確領導下，市人大常委會深入貫徹習近平總書記關于長三角一體化發展的重要指示精神，充分發揮人大職能，與江蘇、浙江兩省人大常委會加強溝通和協作，就示范區法治保障問題反復研究論證，并積極爭取全國人大常委會法工委的支持。全國人大常委會高度重視示范區法治保障工作。2019年11月，栗戰書委員長、王晨副委員長就示范區法治保障工作作出重要批示。全國人大常委會法工委領導兩次與市人大常委會法工委進行專題研究，并赴示范區實地調研，聽取兩省一市人大常委會法工委、示范區執委會的意見和建議。在兩省一市人大常委會法工委共同研究的基礎上，市人大常委會法工委向全國人大常委會法工委報送了關于示范區法治保障問題的請示，全國人大常委會法工委的書面答復意見支持兩省一市人大常委會通過立法協同，共同就示范區建設作出法律性問題決定，認可請示中關于授權示范區執委會實施相關行政許可、共同編制相關控制性詳細規劃的解決方案。在此基礎上，市人大常委會法工委會同江蘇、浙江兩省人大常委會法工委和示范區執委會、市發展改革委、市司法局等部門反復研究，并聽取有關政府部門和法律專家的意見。最終形成了《決定》文本。

兩省一市人大常委會分別作出的法律性問題決定依法授權示范區執委會行使省級項目管理權限、跨區域投資項目的審批權，并對示范區后續需要暫時調整或者暫時停止實施地方性法規等法治保障事項作出規定，這是改革決策與立法決策協調同步的又一次成功演繹，不但為長三角一體化發展提供了有力的法治保障，而且是對我國立法制度的一次有益探索和創新，并為長三角區域立法協同更高質量、更深層次的發展積累了寶貴的經驗。

（作者系市人大常委會委員、法工委主任）