后清理時(shí)代PPP項(xiàng)目有效監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)

趙新

摘 要：92號(hào)文以后，我國(guó)PPP進(jìn)入后清理時(shí)代，即規(guī)范實(shí)施時(shí)代。不同于早先推廣階段的“大快干上”，該階段強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)運(yùn)作。基于此，有效監(jiān)管成為關(guān)鍵所在。有效監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)要把行政監(jiān)管、履約管理、公眾監(jiān)督三種監(jiān)管方式共同應(yīng)用，從而使其形成一個(gè)相互交互的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)后清理時(shí)代PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管

關(guān)鍵詞：PPP;政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù);有效監(jiān)管

近年來(lái)，政府相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列PPP相關(guān)監(jiān)管政策。特別是財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）的發(fā)布表明我國(guó)PPP步入到后清理時(shí)代。后清理時(shí)代的PPP的重心必然落于如何實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管之上，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目有效監(jiān)管的目的不是限制PPP的發(fā)展，而是為了“控風(fēng)險(xiǎn)”，政府的一系列文件和講話都是為了“遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量、防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”。作者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)后清理時(shí)代PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管需從行政監(jiān)管、履約監(jiān)管與公眾監(jiān)督三個(gè)監(jiān)管途徑進(jìn)行。

一、行政監(jiān)管

PPP項(xiàng)目中地方政府的監(jiān)管體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的全生命周期，主要包括：項(xiàng)目前期監(jiān)管、建設(shè)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和移交監(jiān)管。項(xiàng)目前期監(jiān)管主要包括立項(xiàng)審批等前期手續(xù)的監(jiān)管和社會(huì)資本方準(zhǔn)入監(jiān)管;建設(shè)監(jiān)管主要包括工程進(jìn)度控制、工程質(zhì)量保障、施工安全管理等;運(yùn)營(yíng)監(jiān)管主要包括服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、服務(wù)價(jià)格調(diào)整、運(yùn)營(yíng)成本控制等;移交監(jiān)管主要包括移交驗(yàn)收、缺陷責(zé)任保證、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等。總的來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管主體包括兩大類(lèi)：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等其他政府職能部門(mén)。在項(xiàng)目前期監(jiān)管中，其他政府職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期審批手續(xù)的辦理，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)社會(huì)資本采購(gòu)。在項(xiàng)目后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)無(wú)疑是PPP項(xiàng)目核心監(jiān)管部門(mén)，但項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管離不開(kāi)其他政府職能部門(mén)的支持及配合。

第一，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)地方政府授權(quán)作為核心監(jiān)管主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合作協(xié)議簽訂等工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本/項(xiàng)目公司主要通過(guò)審批/審核、備案、現(xiàn)場(chǎng)檢查、協(xié)調(diào)解決、績(jī)效考核等手段進(jìn)行監(jiān)管。

第二，其他政府職能部門(mén)監(jiān)管。（1）財(cái)政部門(mén)主要監(jiān)管責(zé)任包括：對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，PPP項(xiàng)目入庫(kù)，政府投資項(xiàng)目工程預(yù)結(jié)算審核和財(cái)務(wù)決算審核、將政府相關(guān)付費(fèi)義務(wù)等納入財(cái)政預(yù)算、政府相關(guān)服務(wù)費(fèi)的審核和支付等。（2）發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)等部門(mén)：主要在項(xiàng)目前期承擔(dān)各類(lèi)審批職責(zé)，并在各自職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮監(jiān)管作用。如發(fā)改委負(fù)責(zé)立項(xiàng)、可研;國(guó)土部門(mén)出具土地預(yù)審意見(jiàn)等。（3）審計(jì)部門(mén)：審計(jì)部門(mén)通過(guò)工程總價(jià)審計(jì)、工程管理審計(jì)、財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)及關(guān)鍵環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)等方式保障財(cái)政資金使用的安全性。（4）監(jiān)察部門(mén)：主要負(fù)責(zé)突發(fā)性事件的監(jiān)管，或針對(duì)政府重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管，如社會(huì)資本采購(gòu)、工程質(zhì)量、工程安全的監(jiān)管等。

第三，對(duì)地方政府監(jiān)管的建議。基于對(duì)PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式等內(nèi)容的分析，并結(jié)合地方政府在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中存在的問(wèn)題，建議：①地方政府建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭，攜手財(cái)政、發(fā)改、環(huán)保、交通、文化等行政主管部門(mén)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。②明確各個(gè)行政職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管范圍，建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管考核機(jī)制和監(jiān)管失職問(wèn)責(zé)制;③在引進(jìn)社會(huì)資本合作前，規(guī)范操作PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)工作，包括設(shè)置合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、確定合適的采購(gòu)方式以及完善PPP項(xiàng)目合同條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性。

二、履約監(jiān)管

履約監(jiān)管基于項(xiàng)目公司協(xié)議實(shí)現(xiàn)，是最直接的監(jiān)管方式。履約監(jiān)管包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)基于PPP項(xiàng)目合同對(duì)中標(biāo)社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）的監(jiān)管、政府出資代表基于股東協(xié)議對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管兩種形式。

從項(xiàng)目各階段看，履約監(jiān)管的重點(diǎn)在不同時(shí)期有不同內(nèi)容，在建設(shè)期主要是建設(shè)質(zhì)量、工期和成本管理;運(yùn)營(yíng)期主要是安全運(yùn)營(yíng)及運(yùn)營(yíng)績(jī)效。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中明確提出對(duì)社會(huì)資本履約保證的強(qiáng)制擔(dān)保要求，建立建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成的全周期履約保函體系，并監(jiān)督項(xiàng)目公司按照PPP項(xiàng)目合同的約定提交各項(xiàng)保函，有權(quán)按照PPP項(xiàng)目合同的約定針對(duì)項(xiàng)目公司的違約行為提取有關(guān)保函的相應(yīng)金額。對(duì)于項(xiàng)目協(xié)議有所約定的情形，各方須遵從合同約定;對(duì)于項(xiàng)目協(xié)議沒(méi)有約定的情形，雙方應(yīng)本著“平等、友好”的原則協(xié)商解決。政府方在依約監(jiān)管的同時(shí)，也須本著“誠(chéng)信守約”的契約精神，履行自己的義務(wù)。股東協(xié)議包括甲乙雙方權(quán)利義務(wù)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓與擔(dān)保，項(xiàng)目公司收益分配機(jī)制，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的組成、權(quán)利與議事規(guī)則，經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)管理制度、利潤(rùn)分配和審計(jì)等事項(xiàng)。政府出資代表作為股東，在遵守義務(wù)的同時(shí)，能夠依據(jù)協(xié)議對(duì)中標(biāo)社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

三、公眾監(jiān)督

與傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目相比，PPP模式的引入使得投資主體增加，從而帶來(lái)了前期談判時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、交易成本過(guò)高、溝通成本增加等難題。因此在公眾參與的方式上，PPP項(xiàng)目的要求應(yīng)該比傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目更高。

PPP項(xiàng)目公眾參與方式包括如下幾種：一是信息公開(kāi)方式。

依據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》等文件的規(guī)定，政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)披露項(xiàng)目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)。二是信息反饋方式。信息的反饋方式指將公眾的意見(jiàn)和建議通過(guò)一定的方式傳達(dá)給項(xiàng)目主體，使得公眾的力量得以發(fā)揮。三是決策參與方式。決策參與方式是指在PPP項(xiàng)目的決策環(huán)節(jié)，公眾與政府、私企及其他相關(guān)部門(mén)共同進(jìn)行決策的方式。四是重點(diǎn)監(jiān)督方式。重點(diǎn)監(jiān)督方式指對(duì)PPP項(xiàng)目全程中的重點(diǎn)階段進(jìn)行監(jiān)督、控制，以期達(dá)到公眾效益最大化的目的。

為更好落實(shí)公眾參與，可以在以下方面著力：第一，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》提出要建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。第二，充分發(fā)揮PPP綜合信息平臺(tái)的作用，方便公眾獲取項(xiàng)目相關(guān)信息。要督促項(xiàng)目實(shí)施單位，依托PPP綜合信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施方案、合同、實(shí)施情況等信息。要加強(qiáng)信息共享，促進(jìn)項(xiàng)目對(duì)接，確保項(xiàng)目實(shí)施公開(kāi)透明、有序推進(jìn)，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

結(jié)語(yǔ)

后清理時(shí)代，多途徑的監(jiān)管方式是有效規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展的必要手段，行政監(jiān)管、履約監(jiān)管、公眾監(jiān)督都是公共監(jiān)管體系的有機(jī)組成部分。體系化的監(jiān)管方式的實(shí)現(xiàn)不僅能全方面、系統(tǒng)性的防控PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)其依規(guī)運(yùn)作，更能促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以PPP模式激活市場(chǎng)活力與發(fā)展?jié)摿Φ母灸繕?biāo)。

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（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南?湘潭?411105）