余杭西南地區非機動車交通發展研究

胡一慧 蔡超凡 周秉

一、引言

杭州余杭區地區劃分與杭州其他城區區別較大，由于歷史發展、城區擴建等原因，余杭區整體轄區自西向東，呈長弧圍繞杭州各主要繁華城區而建，包攬了杭州原有眾多城鄉邊界地帶，且區域面積遼闊、東西兩端經度差異大，西部面積遠大于東部且呈西北-東南分布，整體區域橫跨多個傳統鄉鎮地區，地方統一治理困難多、問題大。

其中位于余杭西南城鄉結合地帶的五常街道、閑林街道、倉前街道、老余杭、中泰街道整體面積較小、經緯度差異合適，地區內部文化差異小，屬于杭州余杭區交警中隊管轄轄區，但經濟水平和公共基礎建設水平較杭州其他區域低，成為周邊流動人口主要臨時居住地。近年來區內區外商業投資的不斷增加，更是加快了區內外來務工人員居住數量增長，電動自行車擁有量大，相關交通事故多發且事故原因復雜，地方交警與協會對非機動車交通發展策略投入多但見效緩，2019年新國標施行后由于缺少具體執行標準及行政授權，區內整治仍難見改善，直至迎來具有強烈針對性的《浙江省電動自行車管理條例》的頒布與即將施行。本文旨在分析整理2019年五月-2020年6月該地區非機動車交通治理改善的成功經驗及未來仍可能存在的問題，提出非機動車交通治理策略。

二、電動自行車立法歷程與《電動自行車安全技術規范》國標出臺

自1988 年頒布《中華人民共和國道路交通安全管理條例》，在電動自行車通行數量多、交通工具種類復雜、人口密集地區，方便快捷的出行方式與電動自行車相關事故較高的發生概率對比，電動自行車的安全行使、交通管控問題就備受社會與地方監管部門尤其交警的關注。2003 年《中華人民共和國道路交通安全法》頒布，并于2007年、2011年兩次修改，但所涉電動自行車內容，僅第十八條、第五十七條、第五十九條與第一百一十九條等[1]，規定了非機動車應當依法登記、在規定地點停放不得妨害通行，應遵守交通規則在非機動車道內或車行道右側行駛，以及非機動車大致概念種類，且非機動車應由地方政府根據實際情況規定，其設置應當符合非機動車安全技術標準的內容。對于電動自行車長久以來的不佩戴安全頭盔

[2]、非法改裝、超額載人等現象未進行法律約束。同時由于交通法對已規定內容未明確具體標準、地方政府遲遲未出臺地方性法規，不同速度不同動力來源的電動自行車是否是否屬于非機動車、是否需要依法登記等問題，困擾了地方執法交警部門多年。面對著日益攀升的電動自行車事故，不少地方交警部門只能出動隊員進行攔路勸解，收效有限，實感無奈。

2018年 5 月 17 日，國家標準委員會頒布了《電動自行車安全技術規范》強制性國家標準。在電動自行車的新國標規中，最高車速不超過 25 公里、整車重量需小于 55 公斤、電機功率需小于 400 瓦、蓄電池電壓不能超過 48 伏、必須配備腳踏板、新增防篡改、防火、阻燃性能、充電器保護等技術要求。

相比舊國標，此次新國標的修訂主要有整車質量以及車速兩方面的調整，詳細區別了摩托車概念，不僅為交警就執法過程中區分車輛提供了明確標準，也令交警杜絕交通法第一百一十九條第四項對“非機動車”的模糊定義，依法根據《中華人民共和國道路交通安全法》規定，對所轄電動自行車進行登記上牌、規范停車等強制管理。但在執行權力部門分配、具體法律責任規定等問題上，依舊無法解決各地區交警面對非法改裝電動自行車、頭盔佩戴的難題。

三、余杭西南地區電動自行車交通治理存在難題

經調查小組長期調研走訪，認為余杭西南地區在電動自行車交通治理上存在以下問題：

（一）城區人口流動強且流量大，單區域電動自行車登記管理管理難以開展

2019年上半年，為響應4月新規的頒布，余杭區發動全區交警對現有電動車進行上牌、車輛機型、生產合格證與身份證登記，開展電動車“戶籍化”管理行動嘗試，現登記量占總體預估量比例較大，行動成效較好。但由于暫未推行電子化監測等，該“戶籍化”管理的后期可執行范圍及效果有限。同時由于上述電動車城際流動性大，在事故易發路段和時間，交警難以快速捕獲甚至無法捕獲涉事車輛的信息，采取及時管制措施，急需開展區際合作綜合調控。

（二）事故數量多且重大事故率高，群眾生命安全缺乏保障

截止2019年5月，余杭區有電動自行車參與的事故事件數量已與2018年全年事件數量基本持平，經數據分析對比，余杭交警中隊方認為事故直接原因主要是大型貨車、轎車與電動車的碰撞，以及電動車與電動車的碰撞，事故原因涵蓋道路設施的陳舊缺失、電動車缺乏夜間自身車輛亮燈或反光裝置、電動車車主安全騎行意識缺乏、部分路道部分車型車輛種類存在視野盲區等，導致事故易發多大，重大事故率高。

可在事故多、嚴重事故率高的情形下，群眾騎行電動自行車安全佩戴頭盔的意識的建立異常困難，交警也無法根據《中國人民共和國道路交通安全法》進行懲處，群眾道路行駛安危缺乏保障。

（三）余杭交警力量有限且權力受限

余杭區域面積大地區緯度跨度大，交警各中隊甚至各小隊管轄區域大、分布呈排列狀、可勞務或編制的人員設置有限，小隊間協作難度也較大。加上在交通法施行過程中，原有杭州地方立法授權范圍小，交警開展的電動自行車門店銷售違法車輛監管行動，即便得到市場監督管理局的相關配合，懲處手段也十分有限，民間電動自行車買家與賣家基于經濟利益等的配合支持程度也不容樂觀，整體行動難度大，仍需獲得各方力量支持。

（四）余杭區電動車協會的民間性與“治理”困局

設立于余杭東部地區臨平區域的余杭區電動車協會屬于民間組織，多年來面對電動自行車治理問題勞心勞力，但迫于政府政策性活動的變動、各大小企業的配合度重視度不一、全行業推動性困難、社會經濟發展問題對安全保障問題的慣有覆蓋性，組織自身呼聲難以受到重視等困局，令該問題的解決難以取得實質性進展。

四、 余杭交警中隊電動自行車治理階段性經驗成果

盡管面臨大量執法無奈與事故處理壓力余杭交警中隊在不斷的摸索中仍總結出了部分可操作的階段性經驗成果，其效益足以對該區域電動自行車交通治理產生長期的正面影響：

（一）以“上下班工傷”認定為基礎聯合各方企業協作

我國自《企業職工工傷保險試行辦法》至2010年《工傷保險條例》的頒布，關于職工上下班途中的工傷認定呈現逐步“放開”的趨勢，同時將部分上下班交通事故納入到工傷保險范圍也是社會保險發展的必然結果，在體現出國家和社會對弱勢群體關懷的同時，更能使因職業活動遭受意外傷害的人群減少損失、盡快重歸生活和工作。

根據《工傷保險條例》第14條第6款條文規定，當電動自行車事故駕駛人滿足以下要素時應當被認定為屬于可被認定為工傷的范圍內[3]：

1、時空要求：上下班途中

“上下班途中”即為職工通勤途中之意，嚴格來講僅是日常用語。然我們不難將其解讀為“職工以上下班為目的，在合理時間內往返于工作地和居住地的合理路線的途中”[4]，由此我們可以得到空間要素、時間要素、目的要素三個基本判斷標準。

（1）空間要素：此處所指的空間要素是“上下班途中”的“途”之確定，即居住地與工作地之間的合理路徑。在一般情況下，合理路徑意為兩地最直接的路線，然而在一些特殊情況下，并不能一律排除職工繞道的合理性，屆時需要具體問題具體分析，主要考慮職工繞道的理由的正當性和辦理事務與工作、回家之間的牽連性。

（2）時間要素：此處所指的時間要素是“上下班途中”的“上下班”之確定，即從居住地到工作地或者工作地到居住地的合理時間。對于時間合理性的確定，除了考慮距離以外，還應當充分考慮道路的暢通度、代步工具的種類、天氣情況等因素，以保證勞動者能夠順利到達居住地或者工作地。

（3）目的要素：就“上下班途中”之理解，除合理的上下班時間和上下班路途外，職工還須以上下班為目的。時空要素和目的要素實際上是一個問題的兩面：形式層面和實質層面：以上下班為目的是上下班途中的實質內容，而合理的上下班時間和上下班路途是上下班途中的時空表現形式。

2、因果關系：職工因特定事故受有損害

根據《條例》，職工在上下班途中受到的機動車和非機動車交通事故傷害均被納入工傷認定范圍，這其中甚至包括城市軌道交通工具、客運輪渡、火車事故傷害。換言之，職工只有在這幾類交通事故中受傷才能夠被認定為“工傷”。

3、責任分擔：非本人主要責任

“交通事故的責任分為全部責任、主要責任、同等責任、次要責任、無責任5種類型”[5]。而《條例》第十四條第 （六）項規定的“非本人主要責任”包含了同等責任、次要責任、無責任3種形式。簡言之， 職工在上下班途中發生的交通事故，如果不負全部責任或主要責任，都應當認定為工傷。

結合以上分析，余杭交警中隊電動自行車治理在原法律責任不明確、執行部門分配不清晰的基礎上，與區域內外多處用工企業溝通協商，勸說各企業在企業內部用工標準上加入對上班途中安全佩戴頭盔、夜晚穿戴反光服飾，對區域內大量的流動務工人員的安全駕駛提供另樣且穩固的安全保障。

（二）大力宣傳頭盔佩戴與反光服飾，免費發放大量出行裝備

2019年5月起，余杭交警中隊在要求全區電動自行車上牌登記的同時，大力宣傳安全頭盔佩戴與反光服飾配備，以各站點為中心，向群眾免費發放成套安全裝備，鼓勵大家安全出行。

但上述宣傳發放行動影響力仍較為有限，經本調查小組走訪浙江永康浙江道明光學股份有限公司，知悉其與江蘇交警合作開展的“亮尾行動”在反光材料裝飾方面有所成效，小組調查員分析認為，或許未來可以趣味反光貼紙的方式幫助公眾普及反光裝飾。

五、《浙江省電動自行車條例》施行效果預期分析

即將于2020年7月1日正式實行的 《浙江省電動車管理條例》遵循2019年新國標規定對電動自行車概念進行明確，該規定同時有針對性地對電動自行車主要的安全性能全面提升，在“99版標準”基礎上將部分條款強制改為全文強制，即所有條款必須強制執行，同時針對電動自行車非法改裝問題，在明確生產廠商的安全生產義務外，對出廠后的非法改裝增加了防篡改要求，還在“99版標準”上，增加了電氣安全、防火性能、阻燃性能、無線電騷擾特性等四項安全內容。

最為關鍵的是，該條例在新國標、交通法外明確了交警部分、市場監督管理部門的權責范圍與配合義務，規范了生產商銷售商生產銷售非法車輛，維修商非法改裝車輛以及自然人駕駛非法電動自行車、非法改裝、不佩戴安全頭盔等行為的法律責任，在消費者與商家間明確了商家的如實告知義務，在與電動自性車相關的交通事故責任認定問題上，授權交警適當加重非法車輛駕駛者的法律責任。上文所述的交警治理難題在主要問題上幾乎引刃而解。

六、 未來電動自行車交通治理可能面臨的挑戰與建議

（一）疫情后期可能將影響電動自行車行業的快速發展與品種增加

2020年新型肺炎疫情的爆發導致人們健康意識普遍覺醒與社會經濟情況的變更，參考2003 年“非典”疫情暴發后自行車銷量的一路走高帶來的電動自行車發展“黃金契機”的事實[6]，方便快捷、綠色低廉的電動自行車行業可能會贏來新的行業增長與品種更新。如果該黃金發展期如實到來，其所帶來的影響與本小組的建議主要有以下兩方面：

1、積極面對數量增長到導致的境內流動車輛的工作壓力，增強監管能力。

面對該問題，首先針對電動自行車流動強的特點，區域間綜合治理能力的提升仍是關鍵;其次，針對未來可能存在的非低廉人力成本與大量電動自行車管控問題，林萬華、戴立君研究員針對該方面的技術需求披露了“一種基于 RFID 的電動自行車違章管理系統”的技術方案， 所用載有該芯片的電動自行車號牌具有維修方便、安裝便捷、成本低廉等特點，質在解決處理電動自行車違法治理人力成本消耗大、人力治理效果不明顯的難題[7]。

2、鼓勵制定團體標準與充分競爭，幫助辨析車型新品種與降低執法苦難。

面對該問題，考慮到國內政策加速市場經濟主導力量，先促進競爭再保障公平競爭的政策傾向，應當積極鼓勵以生產、銷售電動自行車企業家聯盟為主的浙江省電動自行車協會參與制定浙江省地方團體標準，附加政府的積極引導與政策補貼，在合法經營的基礎上保障電動自行車市場的健康發展。

（二）共享單車行業電動自行車難題與安全頭盔質量價格問題

《浙江省電動自行車條例》第十六條第二款、第二十四條規定互聯網電動自行車企業相關義務與法律責任[8]，但眼看2020年7月1日條例正式施行在即，杭州境內相關電動自行車并未采取隨行提供安全頭盔的方式，反觀杭州附近的湖州市多以在車籃位置放置隨性安全頭盔，與共享單車企業針對車輛成本、安全帽防盜問題仍需要交警部門與市場監督部門多加關注與溝通，否則不僅公眾將難以繼續享受共享單車行業帶來的方便與低廉，共享單車經濟運營的成敗也影響著疫情之后大量的就業與減少公共資源浪費。

另外，隨著相關法規的頒布與公眾安全意識的增加，也有不少新聞報道指出2020年開年繼口罩熱后，安全頭盔的價格也持續上漲且電商平臺出售的安全頭盔質量問題也十分令人擔憂。在既有的電動自行車國標外，2020年5月20日全國人大代表席文呼吁盡快制定電動自行車乘員頭盔強制性國家標準，杜絕標準空白導致電動自行車頭盔出現了低質低價競爭現象，“我從市場上購買了多頂銷量較高的頭盔，送去檢測，結果全都達不到現有頭盔標準的安全防護要求，有的甚至一撞就碎。”5月21日，國家市場監管總局價監競爭局已下發通知，要求各地市場監管部門加強監管，進行市場巡查和輿情監測，提醒告誡生產商、經銷商等經營者守法經營，誠信經營，加強價格自律。面對電動自行車交通治理這一復雜的社會問題，地方市場監督依舊要持續發揮強大的作用。

[參考文獻]

[1]第十八條依法應當登記的非機動車，經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。 依法應當登記的非機動車的種類，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定。 非機動車的外形尺寸、質量、制動器、車鈴和夜間反光裝置，應當符合非機動車安全技術標準。

第五十七條駕駛非機動車在道路上行駛應當遵守有關交通安全的規定。非機動車應當在非機動車道內行駛;在沒有非機動車道的道路上，應當靠車行道的右側行駛。

第五十九條非機動車應當在規定地點停放。未設停放地點的，非機動車停放不得妨礙其他車輛和行人通行。

第一百一十九條（四）“非機動車”，是指以人力或者畜力驅動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅動但設計最高時速、空車質量、外形尺寸符合有關國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車等交通工具。

[2]在涉及摩托車、電動自行車駕乘人員死亡的道路交通事故中，約 80%為顱腦損傷致死。正確佩戴安全頭盔可大大減輕事故對駕乘人員的直接傷害，有關研究表明，正確佩戴安全頭盔能將交通事故死亡風險降低 60%至 70%，對保護廣大群眾生命及財產安全具有十分重要的作用。

[3]《工傷保險條例》第14條第6款：“在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”。

[4]楊科雄.上下班途中工傷認定的法律適用探究[J].法律適用，2014（11）：37.

[5]吳衛，曹衛，錢培芬.上下班途中工傷“非主要責任”的判定[J].中國社會保障，2013（11）：58.

[6]何覺林.“非典”時期自行車市場順勢上揚——2003年第二季度上海自行車市場簡述 [J]. 中國自行車，2003，8： 33-35.

[7]林萬華，戴立君.一種基于RFID的電動自行車違章管理系統[J].中國科技信息，2020（01）：92-93.

[8]第十六條第二款?互聯網電動自行車租賃企業應當履行企業主體責任，配備必要管理人員，按照要求設置電子圍欄，隨車提供安全頭盔，加強車輛檢測、維護和停放秩序管理，并將車輛投放和租用等信息按照規定接入互聯網電動自行車行業監管服務平臺。

第二十四條 違反本條例第十六條第二款規定，互聯網電動自行車租賃企業未按規定提供安全頭盔的，由公安機關交通管理部門責令改正，處以警告，可以并處二千元以上二萬元以下罰款。

（作者單位：杭州師范大學沈鈞儒法學院，浙江 杭州 311121）