信用與項目：政府和民營資本合作PPP困境的解讀

張恩銘 劉廷雨 祝寶江

摘要：通過對PPP項目與政府合作的信用研究，結果顯示PPP模式下的政府信用近些年來逐漸下降，本文從PPP模式下引發政府信用問題作為探究原因出發點，著重分析PPP模式下政府信用下降的原因，并提出相應的措施，希望對PPP模式下的政府信用重構起到裨益。

關鍵詞：PPP;政府;信用;重構

PPP模式，即公私伙伴合作關系模式，城市基礎設施需求量增加建設規模逐漸擴大，建設投資基金供應量不足，主要為了解決這個問題，國家采取鼓勵民營資本進入公共服務領域，因而產生了民營資本與政府合作建設模式。截至2019年6月，我國共有PPP管理數據庫項目9 036個，投資額為13.64萬億元。但是如火如荼PPP模式發展之下，問題逐漸暴露出來，尤其以PPP模式引發政府信用問題顯著，以至于PPP模式的實際簽約率低至10%以下，雖近些年稍有好轉，但是實際簽約率還是偏低，對政府信用產生消極的影響。

一、PPP模式下政府信用存在問題

（一）政策設計不合理

政策的公平公正整個社會所期盼，投資者更加期望，因而也是政策制定者所追求的價值所在。就事實而言，影響政府信用重要因素體現于政策設計公平性方面，對建立政府信用起著重要作用。PPP政策的公平公正性將直接影響社會投資者對政府利用公共權力分配政策資源的期望和認可。從必要性和重要性來看，然而目前仍存在著政府濫用權力制定一些顯失公平的政策，人為的設置各種障礙、一些政策偏離了合作共贏的目標。且在政府管本思維慣性下，一些政策具有明顯“利己”慣性，設置進入壁壘，控制的多、服務的少、監察的多、保護的少等現象。如在批準項目時，地方政府會使用這種權力使一些與社會資本的合作變得不透明，進行招標過程的操縱或者人為地設置準入門檻并限制資格。甚至縱容利益鏈的輸送，將有利可圖的項目、收益穩定的項目，例如水、氣等盈利性穩定好，高的項目承包給利益的輸送者，并對其禮與食孰重者實行差別化對待。這會滋生一些嚴重腐敗，讓原有的政策可控性變大，更趨向利益輸送者，加大影響公眾對政府信用的質疑。

（二）政策執行環境差

為了明確項目的工作方法和執行情況，國家在各地建立了有關PPP項目模式的有關部門重點工作小組。但是，仍然有一些地方會妨礙項目在實際操作中的開展，促使許多高質量的項目在實施過程中面臨各種挑戰，讓好的項目陣亡在最后執行上。這是個明顯政策執行環境差的問題，如對國有企業服務很熱情，但對民營企業態度則更多的是冷漠，在目前市場化經濟情況下，這樣態度顯然是不符合PPP實際運營的，也是不對的，從而促使項目簽約率下降，也促使一些民營企業不得不采用利用輸送方式獲得經營合作，既給企業帶來損失利益上的損失，也給政府信用帶來質疑。此外，還在具體執行政策時會出現“打架”現象。是由于不同地區、各部委和委員會之間的橫向政策不一致，會產生一些矛盾的問題出現，一些PPP項目被暫停，政府急需理順關系，從而延遲了項目的實施。

（三）政策不穩定性

由于PPP項目政策的性質特點，大多數項目都很耗時周期較長，在實施過程中不可避免地需要進行協調。但是，如果調整太頻繁，尤其是在重新分配福利時，正常的權威性則受到威脅質疑。比如，在項目前期運作過程中，PPP項目企業與需求方政府已達成初步意向合作，合作協議也已經簽訂，在進程中恰好處于領導換屆或者主要領導調換，大多數情況下影響到PPP項目的運行，另有其他與現有的合作相沖突，對于項目落地增加了不確定性，無形中加大了政府的信用和風險，而導致合同變更或終止。這些不穩定性也會促使PPP項目受到公眾的質疑，會給政府造成危機，產生資本損失，并給政府帶來不必要的信用風險。

二、PPP模式下政府信用存在問題原因透析

（一）職責邊界

職責的劃分極大的關乎平等的界限，在公共事務的管理結構中，社會公共事務是按照政府的總體安排進行的，但目前社會市場上的合作方式都偏向多元化，如果單獨一個進行總體的安排顯然是不妥，缺乏多元化的思維定勢，致使某些問題的缺點逐漸暴露出來。而PPP合作出發點應該是減少等級性存在，讓更多的合作更平等化、均等化，然而政府的一些總體化一元化的安排思維顯然與PPP項目模式初衷不相一致。因此劃責任邊界是政府信用的保障也是順利開展政府與民營資本合作的前提。PPP為政府主導公共事務的公共物品，采取政府和社會資本供應而形成。現狀形成的責任界限“跨界”模糊狀態，政府既是裁判又是運動員，這個樣的雙重角色存在讓政府的權利更加呼之欲出，極大掌握了決策、執行和監督的公共能力。非常容易造成利用自身優勢打破規則約束。且傳統形式的“家長式”政府治理下的社會，就會促使社會組織產生“等靠要”思想。這樣顯示不利于用戶社會化的發展，而且這種不對等的關系定會造成雙方合作不穩定。

（二）信息披露

習總書記曾多次指出，制度的籠子牢牢地鎖住權利，依法披露信息，群眾享有知情權、監督權等。然而有些 PPP項目落地速度快，信息缺失或不對稱，監管、市場環境、公眾知情權等問題愈發凸顯。為此，在2019年財政部公布了《政關于推進政府和社會合作規范發展的實施意見》規范PPP項目，實施意見提出了六個條件、三個要求，有效約束和監督PPP項目。目的是促進PPP項目公平競爭、規范發展。但實施意見的概括性過于廣泛，投資者對政策信息理解出現多樣性，不具有具體操作性，沒有對地方政府信用的評估，特別是對于長期的PPP項目，使很多項目不能落地、或者是半拉子工程，嚴重影響了政府的公信力和信用。

（三）制度設計

PPP項目出發點深刻意蘊把政府和社會資本之間的資源進行重新重組和分配，為了保證達到該項目預期價值和社會實用效果。雖然發改委等六部委聯合頒布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》及有關規范性文件，但在現實中實質性法律問題無法真正解決，法律標準不完善，對某些項目并不適合。更重要的是，這些文件越來越關注社會投資者的資格，以及與政府之間的合作過程。在政府違約的情況下，如何補救社會投資者權利，是缺失的。實質上缺少的是對政府信用要加以規范，使得項目在實施過程中遏制政府隨意或惡意性行為。

三、PPP模式下政府信用提升措施

（一）完善規章制度

在企業與地方政府合作PPP項目運作過程中，缺少對政府和社會資本雙方約束行為，缺少維護政府公平公正形象，缺少可操作性的在落地后實施進程中對于解決出現問題的方法和措施。我們認為，應該基于完善合同法背景下，政府在實施PPP項目出臺具有可操作性規范和標準，解決PPP項目從準備、招標、融資和實施的各個階段所有的問題。達到PPP項目在實施過程中不因項目周期和各種不良因素和消極思想的影響。充分體現政府與社會資本之間合作的責任與權利的分配比例關系劃分。社會資本合法權益的保護和公共服務價值的增值體現這兩個方面要兼顧，給與PPP項目實施保障。在供給側改革背景下，政府與社會資本合作提供給人民群眾的公共物品，無疑是結構改革的創新。完善規章制度不僅可以促使交易成本降低，還可以加速整個社會的現代化進程，更為重要的：提高政府信用度。

（二）確定職責邊界

確定邊界和責任劃分是雙方合作的必要條件。然而，從PPP項目實施過程看來，雙方地位并不完全等同，尤其缺乏明確的范圍劃分。一般情況下而言，政府與社會資本合作表現四個方面：一是確定公共服務水準和可支出公共資源水準;二是制定和監督安全質量和功能標準;三是及時對違法行為采取措施;四是約定雙方承擔相應的責任。再具體一些，要政府負責項目評估論證、監管和風險兜底工作。PPP只是單純改變提供方式，而政府首要責任供給公共物品。雙方合作成功依據最佳風險分配和控制建立風險承受能力、項目特征和風險的風險分配框架，除此之外，政府依然承擔法律責任以及不可抗拒的自然力和最低需求不足等風險，與“漢德公式”相匹配。

（三）法治約束合作

沒有契約合同只是一紙空文。企業與政府兩方必須堅持信用原則是不可逾越的，都必須履行合同雙方必須承擔的義務和責任，尤其是確實屬于地方政府職能部門的責任應完全主動承擔，因為政府部門掌握話語權和治理權利，因此，完善法律法規是保證政府信用的有效條件。 PPP法律是朝著消除各方懷疑和保護各方權益邁出的重要一步。根據世界銀相關政策文獻研究顯示，PPP合同最常見法律依據則是信息自由法，世界其它政府與社會資本PPP項目合作均遵從與它。雙方通過簽署合作協議，明確闡明了他們的權利、義務忽然責任，劃分好風險。它是法治的根本要素。在此基礎上，合作應該根據合同條款進行。這是依法治國理念的重要體現，也是誠信運作的基本要求。特別是，我國必須制定政府與企業合作的特殊法律。保護企業和政府的利益和約束，使政府和企業之間的合作正常化并繼續發揮作用。對此，2016年11月1日召開的中央全面深化改革領導小組第二十九次會議就曾強調：“加強政務誠信、個人誠信體系和電子商務領域誠信建設，是社會信用體系建設的重要內容”。

通過綜合分析解讀政府與民營企業PPP項目合作原因以及問題的困境來看，值得警醒的是：首先信用體系需要進一步加強和完善;信息更加透明化和對稱，提高違約成本，加強法制建設，地方政府也要依法行使權力。提高政府信用;其次在項目落地實施之際，善于借助第三方力量，規范項目實施流程，因為PPP模式經過這幾年在國內的高速發展，第三方專業機構和人員在PPP項目探究中積累了大量的經驗，有較強的專業優勢;最后要加強群眾的滿意度建設，實施網上評價政府職能部門是否依法行事，提高政府的公信力。在習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的指導下，黨的十九大報告多次強調誠信、公信力和信用建設的重要性和必要性，信用體系建設必將走向新征程。

參考文獻：

[1]李鵬飛，黃麗君.PPP模式中地方政府信用風險的思考與建議[J].新西部，2019（23）：67-68.

[2]李家標，韋小泉.PPP模式下政府信用風險評估模型探究及管理建議[J].中國財政，2019（6）：56-58.