新型農村合作金融組織的風險及防范

王楊

【摘要】新型農村合作金融組織存在著資金運營背離互助性、內部管理背離民主化以及外部監管不當的風險。對這些風險的法律防范亦面臨著組織類型多樣、資金來源有限以及內部運行復雜的困境。為確保各類新型農村合作金融組織健康可持續發展，應肯定新型農村合作金融組織的法律地位，明確政府的角色定位;規范新型農村合作金融組織的股權設置;完善新型農村合作金融組織的內部管理。

【關鍵詞】新型農村合作金融組織? 風險類型? 法律防范

【中圖分類號】F832.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.17.013

新型農村合作金融組織風險類型

資金運營背離互助性的風險。新型合作金融組織主要為其所在地的鄉村社員、農戶和經濟組織提供金融服務，因此資金的互助合作是合作金融區別于其他金融的顯著特點之一。然而，一些新型農村合作金融組織違背了封閉性原則，服務對象不再限于本地社員。有的資金互助組織偏離經營宗旨，借貸利率遠高于正規金融機構，甚至為了吸儲隨意放寬社員標準，有“非法吸收公眾存款”之嫌。

內部管理背離民主化的風險。合作金融是以資金為媒介的人的聯合，無論入股資金多少，成員民主管理的權限是平等的。然而實踐中，新型農村合作金融組織的民主管理性卻逐漸削弱，內部管理面臨著“內部人控制”和“外部人控制”的雙重風險。所謂“內部人控制”，是指新型農村合作金融組織的內部人員利用資金優勢、管理優勢、信息優勢等掌握了合作金融組織的經營管理權。所謂“外部人控制”，是指合作金融組織被外部資本提供者掌握了控制權。為了解決資金來源有限的問題，新型農村合作金融組織設置了投資股，從外部尋求資金支持。資本的逐利性卻驅使外部資本提供者積極參與管理，成為合作金融組織的實際控制人。

外部監管不當的風險。為了保證新型農村合作金融組織的健康經營，必須加強對其監管。然而，當前我國部分地區農村合作金融市場的監管出現了政府失靈的問題。一方面是政府越位。政府對新型農村合作金融的發展應給予一定扶持，但過度介入卻逾越了合理的邊界，造成了合作金融領域的“抑制”狀態，阻礙了農村合作金融的創新和發展。另一方面則是政府缺位。自2012年以來，銀監會已不再對農村資金互助社發放金融許可證，因此金融監管部門的態度是“不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導、不走到第一線”，[1]對合作社開展信用合作的監管更是處于半真空地帶。[2]

新型農村合作金融組織風險防范困境

新型農村合作金融組織類型多樣。根據是否被納入有效監管，可以將新型農村合作金融組織劃分為三類：第一類，正規農村合作金融組織。這類合作金融組織是根據《農村資金互助社管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），由銀監部門批設的領取了金融許可證的、具有獨立法人資格的農村資金互助社。第二類，準正規農村合作金融組織。這類合作金融組織沒有領取金融許可證，嚴格來說是非正規的合作金融組織，但其形成和發展得到了政府的支持和指導。第三類，非正規農村合作金融組織。這類組織主要由農民自發形成，既沒有領取金融許可證，也沒有得到政府部門的引導和支持。取得了金融許可證的農村資金互助社，毫無疑問具有明確的法律地位。但截至2014年底，全國僅有49家獲得金融許可證的農村資金互助社。銀監會目前已初步明確，不再向農村資金互助社頒發金融許可證，已設立的資金互助社可繼續運行?？梢姡覈庌r村資金互助組織發展緩慢，已在銀監會獲得許可的資金互助組織所占比重非常小，實踐中更多的是準正規和非正規資金互助組織，這也增加了從外部對新型農村合作金融組織監管的難度：對于未獲得金融許可證的農村資金互助組織，根據登記注冊與否，其監管主體有所區分;而登記注冊資金互助組織的外部管理又涉及工商、農業、財政、民政等部門。實踐中，更多的合作金融組織并沒有注冊登記。外部監管的缺失嚴重影響了新型農村合作金融組織的健康發展。

新型農村合作金融組織資金來源有限。新型農村合作金融組織之所以出現違背經營宗旨、突破地域范圍的種種違規經營行為，歸根結底還是在于資金的匱乏。根據《暫行規定》第20條、第41條，農村資金互助社以社員股金、吸收社員存款、接受社會捐贈資金和向其他銀行業金融機構融入資金作為四種資金來源。但這四種資金輸入機制均存在不足：首先，內部存款增長乏力。農民和農村小企業本就是弱勢群體，加之同一社區的農業經營具有趨同性，生產周期相同，資金需求時間也相同，農戶和小企業入股后鮮有多余的資金可以存入新型農村合作金融組織。其次，外部資金來源不足。一方面，盡管《暫行規定》為社會捐贈資金進入農村資金互助社搭建了一個平臺，但由于相關法律規定及政策付之闕如，實踐中這一資金構成所占比例甚微。另一方面，新型農村合作金融組織和其他銀行業金融機構存在業務競爭關系，即便雙方都有資金融入意向，但沒有相關的政策依據，農村合作金融組織就無法從其他金融機構獲得資金支持。再次，股金增加受限。符合入社條件的農民和農村小企業只有向合作金融組織繳納一定數額的股金即資格股，才能取得社員身份。然而資格股具有交易封閉性，只能在社員之間進行交易，不能轉讓給社員之外的其他主體，這就極大地限制了合作金融組織的融資基礎。而且由于合作金融組織實行“一人一票”的基本表決機制，投票權和入股份額不成正比，資格股自身激勵機制有限，導致社員只愿繳納最低額度的入社股金，合作金融組織在吸收股金方面存在天然的缺陷。

新型農村合作金融組織內部運行復雜。一方面，治理機構難以統一。根據《暫行規定》第四章，正規新型農村合作金融組織的農村資金互助社應設立完善的治理結構。但作為小型金融機構，很多農村資金互助社并未嚴格執行《暫行規定》中關于組織機構設立的規定，經營管理權向內部人高度集中。實踐中廣泛存在的準正規和非正規農村合作金融組織，在沒有法律對其明確規制的情況下，要求其設置完善的治理機構，更是勉為其難。另一方面，附加表決權難以限制。由于“一人一票制”難以激勵社員在入股以及參與管理方面的積極性，因此合作金融組織設計了“附加表決權”。所謂附加表決權，是指社員在一票基本表決權的基礎上還額外享有表決權，即對貢獻較大的社員賦予了更多的話語權。盡管我國《暫行規定》第23條明確規定了基本表決權和附加表決權[3]，但該規定導致附加表決權破壞了新型農村合作金融組織的民主管理：第一，直接將附加表決權的授予依據僅限定為“出資額”，完全背離了合作制原則。第二，僅對附加表決權的總票數作了規定，但此規定并不能對“內部人控制”起到真正的防范作用。假如持有附加表決權的社員占合作金融組織成員總數的一半，即便其持有的附加表決權總票數不超過《暫行規定》中的上限——基本表決權總票數的20%，持有附加表決權的這部分社員也完全可以通過其基本表決權數和附加表決權數的總和取得表決優勢，從而掌控合作金融組織經營事項的表決。第三，并未明確附加表決權的行使范圍，而僅將其交由章程限定。一旦內部社員控制了合作金融組織，則章程完全由其決定并可以修改，導致《暫行規定》第23條形同虛設。

新型農村合作金融組織風險法律防范路徑

肯定新型農村合作金融組織的法律地位，明確政府角色定位。一方面，肯定新型農村合作金融組織的法律地位。通過放寬市場準入條件，實現多種形式的新型農村合作金融組織進入服務體系：第一，改審批制為注冊制。注冊制，即法律直接對設立條件作出規定，符合條件的新型農村合作金融組織就可申請注冊，無需有關機關審核批準。這種方式大大簡化了設立程序，可以為民間金融提供更為寬松的生存空間。第二，降低注冊資本金額度。盡管《暫行規定》第九條第（三）項[4]大大降低了市場準入的條件，但這個額度對偏遠貧困地區的合作金融組織而言，依然是難以達到的。建議針對不同地區、不同類型的新型農村合作金融組織設置不同的注冊資本金標準。另一方面，明確政府角色定位。新型農村合作金融作為獨立的市場主體，不應該過分依賴于政府而喪失自身發展的獨立性。應在確保新型農村合作金融“合作性”的特質上，由政府對其發展進行指導、扶持和服務。宏觀方面，應完善相關的政策法規以及制度建設，并針對不同類型進行區分監管：正規農村合作金融組織由銀監會監管;準正規農村合作金融組織多由政府推動，可由地方政府監管;非正規農村合作金融組織，應積極引導其向資金互助社或者專業合作社開展的資金互助發展。要注意的是，依托農民專業合作社開展的資金互助，無論是正規還是非正規合作金融組織，都涉及農業主管部門和相關部門的協同配合。[5]微觀方面，政府應重在為新型農村合作金融組織創造提供發展的土壤和空間，引導新型農村合作金融組織完善內部運行機制，但不得干預其內部決策和經營。

規范新型農村合作金融組織的股權設置。在我國新型農村合作金融組織資金來源極為有限的情況下，可以將發行投資股作為融通資金的渠道之一。投資股是以追求投資回報為目的向合作金融組織投入的資金。投資股提供者為了實現其投資利益的最大化，會本能地產生控制合作金融組織的沖動并要求資本話語權，因此應對投資股進行嚴格規范。首先，明確投資股提供者的身份?？紤]到我國新型農村合作金融仍處于起始階段，為避免社員身份的混同，進而導致權利行使的混淆，筆者認為投資股不宜對資格股社員發行。但為了提高投資股提供者參與的積極性，可以有限地承認其社員身份，將其界定為“準社員”。如此規定，也可與農民專業合作社的社員制度設計相銜接：農民專業合作社中的非農民社員可通過認購投資股的方式成為資金互助組織的“準社員”。其次，明確投資股提供者的資本報酬請求權。資本報酬請求權，是指出資者享有要求合作金融組織因使用其提供的資金向其支付報酬的權利。資格股是為了確保合作金融組織的互助合作活動順利開展所必需投入的資金，對于資格股社員請求獲得的資本報酬一般都要受到限制。而投資股提供者的目的主要就是為了獲取資本回報，故投資股資本的報酬不受“資本報酬有限原則”的約束，但支付數額可以由提供者和合作金融組織之間協商確定。再次，限制投資股提供者的權利行使。在一定程度上認可了投資股提供者的社員身份，也就意味著其應當享有一定的社員權利。但為了確保新型農村合作金融組織的民主管理，投資股提供者的權利應受到限制：投資股社員不得享有表決權，以確保合作金融組織民主管理的基礎;投資股社員不得享有從合作金融組織獲取貸款的權利，以防止資金外流;投資股社員不得進入理事會和監事會等管理機構，以確保新型農村合作金融組織的民主自治真正落到實處。

完善新型農村合作金融組織的內部管理。首先，區分設置治理機構。具有獨立法人資格的新型農村合作金融組織應按照《暫行規定》設立社員（代表）大會、理事會、監事會，構建較為完善的治理機構。不具有獨立法人資格的新型農村合作金融組織，其規模較小，不具有獨立的法人財產權，可以繼續采用當前的評級授信管理和能人決策管理。其次，規范附加表決權。針對新型農村合作金融組織普遍出現的管理不規范的風險，筆者認為，一方面應繼續堅持“一人一票制”這一基本表決規則，另一方面必須對附加表決權加以嚴格限制：第一，限制附加表決權的授予標準。附加表決權的授予標準主要包括社員與合作社的交易量、社員的持股數量，以及其他應計作“貢獻”的內容?？紤]到合作金融組織的“人合”特征，以及實踐中我國新型農村合作金融組織凸顯的“內部人控制”局面，附加表決權宜將社員與合作金融組織的交易量作為唯一授予標準，以減少附加表決權對合作金融組織民主管理的影響。第二，限制附加表決權的票數。擁有附加表決權的社員所持基本表決權票數和附加表決權票數的總和不得超過表決權總票數的50%。且一旦附加表決權社員占社員總數一半以上，其附加表決權則不得行使。[6]第三，限制附加表決權的行使范圍。凡是會影響社員民主控制的事項，都不允許行使附加表決權。一般認為，必須由“社員民主控制的事項”包括合作金融組織分立、合并、轉換、解散以及章程修訂等，因為這些事項涉及合作金融組織的存亡或對合作金融組織的互助合作活動會產生重大影響。對于這些事項的表決一般采用絕對多數決原則，即不是簡單的過半數，而是必須達到限定的過半數的多數同意才能通過的表決方式。[7]

（本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“農村合作金融創新法律制度研究”的階段性成果，項目編號：16YJC820034）

注釋

[1]劉弘毅：《資金互助大騙局》，鳳凰網，http：//finance.ifeng.com/news/macro/20121123/7341414.shtml，2020年3月1日引用。

[2]常偉：《農村資金互助合作組織風險防控問題研究》，《中州學刊》，2016年第2期。

[3]《農村資金互助社管理暫行規定》第23條：農村資金互助社社員參加社員大會，享有一票基本表決權;出資額較大的社員按照章程規定，可以享有附加表決權。該社的附加表決權總票數，不得超過該社社員基本表決權總票數的20%。享有附加表決權的社員及其享有的附加表決權數，應當在每次社員大會召開時告知出席會議的社員。章程可以限制附加表決權行使的范圍。

[4]《農村資金互助社管理暫行規定》第9條：設立農村資金互助社應符合以下條件：……（3）有符合本規定要求的注冊資本。在鄉（鎮）設立的，注冊資本不低于30萬元人民幣，在行政村設立的，注冊資本不低于10萬元人民幣，注冊資本應為實繳資本;……

[5]孟飛：《合作金融的組織形態及監管框架》，《農村經濟》，2014年第7期。

[6]張德峰：《合作社社員權論》，北京：法律出版社，2016年，第240頁。

[7]張德峰：《論我國合作社社員附加表決權的法律規制》，《現代法學》，2016年第2期。

責 編∕馬冰瑩