城市基層治理法治化研究

崔紅

〔內容提要〕我國的城市治理存在自治權不能實現和無法救濟等問題，阻礙了城市治理法治化的實現。本文針對城市基層治理面臨的問題及成因進行了分析，并提出實現城市基層治理法治化的路徑，即提高基層行政人員和居民（村民）的法治理念；完善立法并構建社區自治法律規范體系；適度引入司法監督等。

〔關鍵詞〕治理現代化 城市基層 法治化

黨的十九大進一步出臺關于治理體系和治理能力現代化的綱領性文件《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了基層治理現代化的目標、原則、內容、實施路徑等。在新的歷史時代下，如何厘清治理現代化與法治化的關系，如何協調自治與法治的關系，如何實現城市基層治理的法治化，是城市基層治理的首要問題。

一、城市基層治理面臨的問題及成因

《村民委員會組織法》實施至今，村民自治制度確實取得了輝煌成就，村民自治權在很大程度上得到了切實的落實和實現。按照《村民委員會組織法》的規定，村民自治權的運作模式非常清晰。但是，也應清醒地看到村民自治制度是被嵌入到鄉村社會中的，由于受到固有的政治、經濟和文化等因素的制約和影響，在實施的實踐過程中呈現出不同于理想的立法設計預想的情況，村民自治權在現實中確實存在一系列不容忽視的問題。

（一）村民自治權不能實現及其原因

1.選舉權。問題的關鍵在于實踐中如何才能使選舉制度真正成為村干部更迭的唯一機制，村民怎樣才能真正通過選舉的方式實現自己的意愿，怎樣才能保障村民行使選舉權。實踐中，選舉權形同虛設，真正的村干部很少是由民主選舉產生。有學者歸納了村委會選舉主要存在問題：一是候選人任職條件和村委會成員職務終止規定不統一。二是選民資格、村委會新老交接規定不全面。三是制止賄選、干擾和破壞選舉的處罰法規不健全。除上述總結和概括立法上的原因外，還有村民自身在民主選舉中也存在一些問題。如村民事不關己、不重視的心理，不參與或消極參與；村民在選舉中接受賄選并不抵制；村民對選舉制度失望等，這三個方面是村民自治制度問題的主要內在原因。

2.決策權。村民會議、村民代表會議或村民議事會議是實現村民的民主決策權的主要途徑。雖然相關立法賦予村民享有民主決策權，但是村民會議很少召開，甚至根本不召開，或者召開了也是走形式（召集人已經決策好了），不予以重視、不在乎等問題。

3.監督權。現實中的村務不是真正公開，或者公開的程度不夠等問題是一種普遍現象。由于村務公開涉及到村民的切身利益，因此村民對村務公開的訴求也十分強烈。但從實踐中看，各地方村務公開是有名無實。公開透明是管理權行使是否符合正當程序的標尺，是村民信服村民委員會內組織的關鍵。立法是村務難以公開的主要原因之一，如村務公開的規定缺乏實務操作的實體和程序規范；村務公開主體對村務公開的理解偏差或故意不公開等意識問題。

4.罷免權。罷免權是選舉權的延伸，村民有權選舉組織也可以罷免村民會議成員。雖然罷免權在全國各地不同程度的有所實施，但是實踐中村民實施罷免運作的很少，主要表現在罷免難于實現。在實踐層面看，罷免的運作也是困難重重，一方面是“亂罷免”。很多由村民民主選舉產生受到村民擁護、但“不大聽話”的“村官”未經罷免程序，就被鄉（鎮）政府“就地免職”；另一方面是“難罷免”。由于各種因素的干擾，罷免程序難以啟動，很多失去村民信任的“村官”難以下臺。

（二）村民自治權得不到救濟

無救濟即無權利，法治下不應該存在無救濟的權利。村民自治權的救濟，救濟途徑不暢通和救濟方法不完善是導致出現村民自治權現實問題的重要原因之一。

1.司法救濟的困境。長期以來，許多地區在司法實踐中一直是這樣操作的，即基層群眾性組織或稱自治機關只是村民自治體內部設立的自治機構，不是政府的行政機構，不具有行政主體資格，不屬于行政訴訟的主體資格；不能成為民事訴訟、刑事訴訟的主體，其行為法律后果只能由其代表的自治主體——村民來承擔。也正是由于這樣原因，許多有關村民自治方面的糾紛，或者因主體不適格，或者因客體不適格，不能提供司法救濟。

2.行政救濟途徑的無力與不暢。權利救濟除了司法途徑外，還有政府的行政救濟。村民自治權受到侵害，或者村民因村民自治權而產生訴求時，村民要求由政府出面解決，即通過行政的方式解決是當下村民自治權救濟的主要方式。但是，政府對村民自治權的保護僅限于上述兩種情形，并未充分開通行政調解、行政復議等多種救濟渠道，村民仍然處在為權利而抗爭的艱難行程中。

二、城市基層治理法治化的路徑

（一）提高基層行政人員和居民（村民）的法治素養和形成法治理念

法律理念反映了對法律、法規和規章的了解程度，以及法律適用的態度中。只有基層行政人員在社區工作中能夠運用法律思維、法律理念和法律方法，做好社區工作，社區治理才能實現法治化。總之，要實現基層治理的法治化，必須提高基層行政人員和居民（村民）的法治素養和形成法治理念。

（二）完善立法，構建社區自治的法律規范體系

居民（村民）自治法律規范體系應該是一個完整的體系，以憲法為基礎的進一步構建。一是現有的立法規定很容易使人將村民委員會誤解為國家機關，村民委員會自治制度是與國家機關并列的一項制度，應把村民自治權確定為公民的一項憲法自治權利，獨立于國家機構和“公民的基本權利和義務”之外。二是進一步修正《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》。盡管已修改多次，但在村民自治組織中的法律關系、村民會議和村委會的組成及其職責、村務公開與監督等方面需細化規范。另外，在選民資格認定制度及其救濟等方面也需補充救濟保障條款。三是盡快出臺《社區自治法》。我國《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》屬于組織法性質，組織法局限于保證自治權運行的組織構建，其中的組織規范過多，而缺少居民或村民權益保障規范。四是《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，將罷免制度細化特別是罷免的程序應該嚴格規范，保障民主選舉制度的完善和可行性。

（三）適度引入司法監督

1.發揮程序的靈活性。與司法爭端解決方式相比，社區內部爭端方式要設置更具有靈活性和彈性程序，這在一定程度上可避免因過分遵照程序而出現僵化的弊端。畢竟，社區并不是真正的司法機關，其所要追求的并不是實質性的正義，而是在各成員所能夠接受的范圍內盡量化解成員之間的矛盾與糾紛，不論誰對誰錯，促成彼此之間達成一致的解決方案。因此，可在村民委員會內部解決紛爭時注重發揮調解的作用，盡量避免損害村民委員會內部成員間的和諧氛圍。

2.突出民主性。有關自治權的行使應當讓相關利益者充分發表意見和看法，使決策過程更加民主化。不能單純地聽從村民委員會中勢力較大成員的看法，而應注重兼顧弱勢村民的利益，真正地將村民的利益置于首位，服務于村民。

（作者單位：沈陽師范大學法學院）

責任編輯：梁欣