地方政府土地財政問題及對策探討

張盼盼

〔內容提要〕土地財政加快了地方經濟的發展速度，但地方政府過度依賴土地財政造成了地方債務風險、助推房價虛高、破壞生態環境、土地出讓行為短期化等問題，為了使地方財政更健康發展，對地方經濟發展提供更好服務，政府只有斷除依賴土地財政的習慣，才能避免土地財政的風險。本文分析了地方政府土地財政的現狀，并提出了相應的解決措施，以期為相關工作人士提供幫助。

〔關鍵詞〕地方政府 土地財政 經濟收益

土地財政已經成為近幾年最熱門的話題，這說明地方政府在財政預算和獲取收入方面的一種狀態。如果社會資源的表現形式是土地收入，那么必定會存在許多社會問題，從而影響人們的財富狀況。近年來，地方政府過度依賴于土地，導致非常不科學、不理性的狀態。因此，必須分析這一過程中出現的問題和風險，為日后土地財政管理工作的推進奠定好基礎。

一、土地財政的基本內容和形式

（一）內容

用簡單的方式來說，土地財政即是地方政府獲取的財政收入，是通過轉讓土地使用權的方式進行的。具體地說，就是地方政府的財政收入是把土地當做物質基礎，由此產生的利益分配與財政收支活動的關系。在改革分稅制、地方財政與中央財政分權的時代，地方政府為減小地方財政壓力，獲得充裕、有效的資金，使當地建設能夠更好發展，就需通過土地出讓與土地收購間的價格差獲得經濟收益，并把這些資金著重應用于建設地方基礎設施，或者建設經營投資方面等。除此之外，土地財政是地方政府獨有的利益分配與財政收支活動體系，并由于各地方政府越來越重視土地財政，土地財政的收入成為地方政府第二大財政收入，僅次于稅收，因此土地財政對地方政府財政收入具有非常重要的意義。

（二）形式

通常土地財政運作的形式主要有四種：一是通過轉讓土地獲得土地轉讓金，這種獲取財政收入的方式最簡單、直接。二是把工業開發用地以最實惠的價格提供給企業，實現招商引資，獲得長期稅收的目標，這種獲取財政收入的方式相對第一種方式比較復雜，還需要招商引資相關的政策支持。三是與廣大人民群眾有密切的聯系，通過利用土地資源價值進行房地產開發等，以獲得稅收。四是將土地儲備開發區、中心，以及政府性企業作為載體向銀行實行土地抵押融資以獲得經濟收益。

二、地方政府土地財政的現狀分析

轉讓土地獲得土地轉讓金是地方政府獲得經濟收益的途徑之一。土地使用者購買土地后獲得土地的使用權、占有權以及土地收益權，且能獨立處置或支配土地的使用權。依照現行土地制度，政府將公益性用地征用為農用土地后必須無償轉交于土地使用方，倉庫用地、工業用地和實施產業政策、調整經濟結構等方面都需要扶持，以及優惠的政策通過合理地協商進行土地轉讓，而旅游、娛樂、商業等經營性用地就需要通過拍賣、招標等方式進行轉讓。特別是經營性用地能夠帶來巨大的經濟收益，政府在征用集體土地時處于壟斷地位可進行低價補償，且能把征用地通過高價進行出讓，但由于目前土地出讓成為許多城市建設政績工程和擴大城建規模等方面的資金來源，因此這些出讓收入不會納進當地政府財政收入。除此之外，土地財政推進了房地產事業的發展，進而提高了稅費收入，而且由于城鎮的快速發展，土地資源越來越稀缺，土地價格也快速增長。地方政府通過轉讓土地資源獲得財政收入時，土地資源價格的增長也會進一步提高房地產價格。

三、地方政府土地財政形成的積極效應和消極效應

（一）積極效應

地方政府利用土地財政擴展了融資途徑，增加了更多財政收入，并緩解了財政壓力。土地財政還對地方基礎設施建設有重要作用，在基礎建設投入方面加大了力度，提升了地方政府提供公共服務的能力。除此之外，地方政府利用轉讓土地使用權實行招商引資，不僅促進當地經濟的快速發展，還帶動房地產事業的發展，在很大程度上解決就業問題，同時土地財政還加快了工業化和城市化進程。

（二）消極效應

從長遠角度看，土地財政存在許多問題和弊端，勢必會對社會經濟的發展造成很多不良影響。一是耕地資源逐漸減少農民利益受到損失，以及房價的提高，產生住房民生問題。二是產業結構不合理，使得經濟結構不平衡。三是現行土地財政極易使市場秩序越來越亂，而且沒有可持續性。

四、地方政府土地財政對策探討

（一）給地方政府下放合理的財政權

結合地方政府所承擔的事權，合理地對地方政府財權進行擴展，以提高財政收入。讓中央宏觀調控的財力基礎得到保障的同時，還要讓地方政府擺脫財政困境。轉型投資制度和融資制度，開征集體土地增值稅、國有土地資產管理公司的土地增值稅、土地和房地產保有階段稅收，探索新的融資途徑。

（二）完善地方土地出讓金征收和補償機制

隨著社會經濟的快速發展，國內城鎮規模也逐漸在擴大，由于政府出讓大量土地資源，因此土地出讓金收入也在快速增長，但許多地方政府過度依賴土地出讓收入穩定財政局面，造成土地出讓金征收難管問題，這就需要構建嚴謹的土地出讓金征收制度，從預算、征收、用途管理制度方面進行加強管理。要想轉變地方政府利用集體用地進行土地轉讓而獲取高利益的形式，就必須阻止地方政府壟斷土地資源所有權的局面。將土地權真正還于農民，把地方政府土地財政“經驗者”的角色換掉，逐漸形成城市鄉鎮統一使用土地權的格局，盡快流轉農村集體建設用地，轉變地方政府征地后再轉讓土地的格局，讓農民也參入其中。實行征地補償制度創新，轉變地方政府征地績效評估機制，以保障征地補償、就業安置等。

（三）規范地方政府土地財政的具體流程

1.加強征收已有土地稅。加強對土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅或地方稅等稅種的征收，而且需要嚴查漏稅、偷稅、逃稅的不良行為。

2.設計合理的土地保有環節稅收制度。結合市場供需，合理調節土地收益再進行分配，著重健全城鎮土地使用權、征收房產稅、土地增值稅等。

五、結語

綜上所述，土地財政是我國地方政府的主要財政收入，目前地方政府越來越重視土地財政。雖然土地財政為地方政府增加了財政收入，推動了當地經濟的發展，并在政府各項支出方面提供資金支持，但由于實施土地財政的過程中存在許多問題，如土地財政導致耕地資源逐漸減小、產業結構不合理、經濟結構不平衡、使市場秩序越來越亂等，因此需要分析造成問題的原因，并從給地方政府合理擴張財政權、完善地方土地出讓金征收和補償機制，以及規范地方政府土地財政的具體流程等方面進行改進和解決，以推動地方政府土地財政工作的進程。

（作者單位：鄭州市財政局）

責任編輯：梁欣