干部人事檔案與流動人員人事檔案的比較研究

文·方路

一、引言

人事檔案是各種組織在管理其所屬人員時形成的專門文件——人事文件，以個人為單位集中保存的一種特殊的專門檔案[1]。新中國成立之后，我國人事檔案按個人身份形成了干部檔案、工人檔案、學生檔案、軍人檔案四大類別[2]。干部人事檔案是人事檔案的核心，其他人事檔案按照干部人事檔案管理方式進行管理，形成了較為封閉的人事檔案管理模式。改革開放以來，傳統的計劃經濟向市場經濟轉變，行業間人員流動更加頻繁，為方便對流動人員進行管理，流動人員人事檔案應運而生，同時也產生了全新的、開放化的人事檔案管理模式。

以干部人事檔案為核心的傳統人事檔案管理模式和以流動人員人事檔案為對象新的管理模式一直并存發展。由于兩種模式的形成主體、形成時間、形成背景不同，導致兩種模式之間存在明顯差異。朱玉媛分析了兩種管理模式的特點，認為傳統人事檔案管理模式有利于人事檔案的收集、管理、利用和保密；新的人事檔案管理模式服務面更廣，便于社會各種機構和人員利用，是對傳統人事檔案管理模式的補充[3]。雷杰從構成流動人員人事檔案與傳統人事檔案的主客體及管理模式兩方面進行對比研究，指出市場經濟條件下，傳統人事檔案管理模式需要不斷改革與完善[4]。已有的研究主要關注傳統和現代人事檔案模式的對比，側重從宏觀視角的縱向比較，本文立足微觀視角，將新時代環境下主要的兩種人事檔案的存在方式進行橫向比較。

在現有的人事檔案類別中，干部人事檔案與流動人員人事檔案的關系較為密切，兩者都是人事檔案的重要組成部分，人事檔案整理的工作中，經常出現交叉重疊的部分，例如兩種人事檔案主體之間會出現身份轉換的情況；此外，二者之間的鮮明特點使得在適用法規、管理環節、檔案利用率等方面存在顯著差異。通過分析干部和流動人員人事檔案之間的異同，可為推動我國人事檔案理論及實踐進程提供參考，也為流動人員人事檔案工作提供新的思路。

二、干部與流動人員人事檔案的區別

干部人事檔案的主體涵蓋了黨政領導干部、機關公務員、參照公務員法管理的機關（單位）工作人員，國有企事業單位領導人、管理人員和專業技術人員。流動人員人事檔案形成主體是各種組織之間流動的、除國家黨政機關和國有企事業單位在編人員之外的其他人員[5]。兩種人事檔案形成主體的不同是造成兩者差異的重要因素，二者的區別主要體現在以下四個方面：

（一）適用法規不同

從我國人事檔案法規概覽中（詳見表1）可以看出，適用干部與流動人員的人事檔案法規在數量、層次級別、法規作用等方面存在差異，法律效力也大不相同。就干部人事檔案而言，屬于法律與法規級別的有中共中央辦公廳頒發的《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱《條例》）；屬于部門規章級別的有人事部發布的《干部調配工作規定》；多個規范性文件對干部人事檔案管理工作中的收集、整理等具體工作事項做出了詳細規定。從法規內容、頒布時間及修訂狀況可以看出，與干部有關的人事檔案法規修訂較為及時且適應了新時期我國國情，例如新修訂的《條例》更改、剔除了許多不合時宜的條款，不僅使得人事檔案定義更加科學，轉變了干部人事檔案的工作定位，而且其紀律監督更加嚴謹，更加注重頂層設計[6]。

專門為流動人員制定的檔案法規包括《流動人員人事檔案管理暫行規定》（以下簡稱《規定》）為代表的部門規章以及各類規范性文件，《規定》作為保障流動人員人事檔案最高級別的法規，對流動人員人事檔案的范圍、流動人員人事檔案機構性質、管理權限的要求進行了界定。但這些內容都局限于九十年代的管理模式，與現代經濟快速發展的社會并不適應[7]，流動人員人事檔案法規內容嚴重落后的客觀事實一直未受到黨和國家的高度重視。

直到2014年以后，中組部與人事部才陸續發布一系列文件，就加強、簡化、優化流動人員人事檔案管理服務手續、加快流動人員人事檔案信息化建設等問題給出具體答復。但整個流動人員人事檔案法規體系的結構遠不如干部人事檔案嚴謹，規范性文件較之法律與行政法規的法律效力差距較大、權威性相對較低，流動人員人事檔案法規體系還需進一步加以完善。

表1 干部與流動人員人事檔案法規概覽

（二）管理部門不同

干部人事檔案是伴隨我國人事制度的發展而建立起來的，對于國家經濟發展、社會穩定發揮著巨大作用[8]，干部人事檔案起步早、受重視程度較高，在整個人事檔案體系中具有舉足輕重的地位，其價值的發揮主要是在服務黨和社會的過程中實現的。為保證這類檔案的安全和有效利用，《條例》明確“中央組織部負責集中管理中央有關干部的人事檔案；中央和國家機關各部委，參照公務員法管理的機關（單位）組織人事部門；中管金融企業、中央企業、黨委書記和校長列入中央管理的高校組織人事部門，負責集中管理黨委（黨組）管理的干部和本單位其他干部的人事檔案；縣以下機關單位的人事檔案可以按照不同類別、身份，由縣黨委組織部門、人力資源社會保障部門等分別集中管理。”[9]

干部人事檔案管理部門上至中央、下至縣級單位，遵循干部人事檔案“分級負責、集中管理”的原則。不同于干部人事檔案，我國流動人員人事檔案起步較晚、流動人員數量龐大、人員涉及的職業多樣，對這部分人員的人事檔案進行統一管理是一項十分必要但又非常困難的任務。為便于對流動人員進行管理并保證其人事檔案的安全，國家規定“流動人員人事檔案由縣級以上（含縣級）公共就業和人才服務機構以及經人力資源社會保障部門授權的單位管理，其他單位未經授權不得管理流動人員人事檔案。跨地區流動人員的人事檔案，可由戶籍所在地或現工作單位所在地的公共就業和人才服務機構管理”[10]。

（三）管理環節規范性不同

干部與流動人員人事檔案管理環節的不同主要體現在管理人員的素質、檔案審核和利用等方面，干部人事檔案的管理環節更加規范。實際工作中，干部人事檔案的管理人員政治素養好、專業能力強，對于從事人事檔案管理的人員要求高，且每管理1000卷檔案一般就配備1名專職人員。此外，干部人事檔案審核的整個過程十分嚴格，組織人事部門堅持“凡提必審”“凡進必審”“凡轉必審”的原則；人事檔案利用首先需要申請并填寫人事檔案查閱審批材料，按照程序報單位負責同志審批簽字加蓋公章，其次查閱檔案需要2人以上，對人員的資質有一定要求，且需在規定時間內才能查閱。高素質的管理人員，搭配嚴謹的利用手續，使得整個干部人事檔案管理環節井井有條。

《規定》中明確“流動人員人事檔案管理應由專人負責，檔案管理人員必須是黨性強、作風正、忠于職守、具有一定的檔案管理專業知識的共產黨員”[11]，但現實工作中，管理流動人員人事檔案的人員往往出現身兼數職的情況。一方面是因為保管流動人員人事檔案的機構數量多，遍布全國各個省、市、縣，經濟落后地區的管理機構很難達到較高的管理水平。另一方面流動人員人事檔案所有權一直尚未明確，各個人才管理機構尚不明確流動人員人事檔案管理的服務對象，久而久之對這部分檔案的管理態度就會出現倦怠的現象，管理人員自然會有一種“事不關己，高高掛起”的心態。流動人員人事檔案的審核問題并沒有在相關法規中給予說明；查看利用這部分檔案的過程中，沒有嚴格的時間限制，也沒有規定查閱人數以及查閱人員的資質。

（三）人事檔案利用率不同

檔案開放利用與檔案保密是一對矛盾體，干部人事檔案屬于黨和國家所有，機密性更強，人事檔案中涉及黨政群團和企事業的組織情況，有些內容本身就是黨和國家的重要機密；特別是一些擔任比較高的領導職務的干部的檔案，機密性更強，如果泄露，就會給黨和國家帶來不可設想的損失。干部人事檔案的建立，很多是為組織和機關考察、使用人才服務，特別是使用干部服務[12]，這部分人事檔案開放利用過程十分謹慎，利用主體較狹窄、利用率不高。

流動人員人事檔案是市場經濟下的產物，采用社會化的管理模式，與干部人事檔案低利用率相比，無論是外資、合資、國有企業招聘新的管理人才、技術人才，還是考核任免、招聘國家公務員以及大中專畢業生就業，都會利用到人事檔案。這也使得人事檔案不可能局限于單位組織部門使用的狹窄范圍[13]，隨著流動人員人事檔案信息化的建設，這部分人事檔案的利用率更高。2019年以來，安徽省合肥市人才管理中心保管的246339份人事檔案，依托安徽公共招聘網的“安徽省流動人員人事檔案網上辦事大廳”系統辦理檔案調入、檔案調出、開具證明、提供檔案材料等業務高達2669次[14]。

三、二者之間的聯系

干部人事檔案與流動人員人事檔案之間的顯著差異并不意味著二者完全對立，同屬于人事檔案大類，兩者有許多共同的屬性特征。共同點主要表現在以下三個方面：

（一）二者具有人事檔案的基本屬性

人事檔案具有重要的憑證、參考價值，歸入人事檔案的材料必須真實、完整、準確，真實性是人事檔案的核心。此外，檔隨人走的動態性、記錄內容的隱私性也是人事檔案的基本屬性[15]。干部與流動人員人事檔案是人事檔案的重要組成部分，具有人事檔案的基本屬性，真實性和動態性也是二者的重要特征。只有真實、可靠的檔案才能在日常工作中發揮出各自的憑證作用，無論是干部還是流動人員的人事檔案，有關法律中都嚴令禁止弄虛作假問題的出現，人事檔案若失去真實性，組織在考察人任用人的過程中就會失去重要的憑證，嚴重時甚至可能會擾亂整個社會公平秩序的正常運轉。

兩者都具有鮮明的動態性。人事檔案內容雖不是一成不變，但每個人的人事檔案數量卻只有唯一一份，個人出現職位的轉換，檔案也要跟隨著人離開。干部與流動人員可能會出現人事調動和人員變化等情況，此時人事檔案的存放位置會發生變化，“檔隨人走”也是我國人事檔案制度的特色之處，一人一檔較好地反映了一個人完整的經歷。除此之外，干部與流動人員人事檔案的動態性還表現在，二者在不同階段都需要定期進行有關檔案材料收集、補充，發現錯誤信息要及時剔除，因此二者檔案的內容是動態變化的。

（二）二者遵循相似的整理原則

《干部檔案整理工作細則》（以下簡稱《細則》）是干部人事檔案管理部門整理檔案的法律依據，《細則》對整理工作中的基本要求、檔案材料鑒別、檔案材料分類、檔案材料的排序與編目、復制與技術加工等事項都有明確要求。保管流動人員人事檔案的各級各類機構以《細則》作為參照，對人事檔案進行整理。

在實際調研中發現流動人員人事檔案整理工作存在更大的靈活性，因為流動人員的職業涉及到教師、醫生等各行各業，檔案情況相比干部人事檔案更加復雜，個性材料也會更多。二者在遵循相似整理原則的同時，也要考慮到流動人員人事檔案的特殊性，相似的整理原則既保證了流動人員人事檔案歸檔材料的規范性，又保證流動人員人事檔案材料收集、整理過程中，在不違背總的整理原則下，可以兼顧更多個性材料，保留流動人員全面、多樣的信息。

（三）二者在一定條件下可以相互轉化

人事檔案的種類具有可變性。一個人求學時期的人事檔案是學生檔案，高中畢業后參軍了，學生人事檔案變成了軍人人事檔案，部隊復員當了工人，軍人人事檔案又變成了工人人事檔案，后來被選舉為干部，工人人事檔案又變成了干部人事檔案，干部辭職或被辭退，干部人事檔案又變成流動人員人事檔案。由此可以看出，個人的身份并非一成不變，在個人身份轉變的過程中，干部人事檔案與流動人員人事檔案可以相互轉化。

國家公務員制度的推行，主要內容之一是引入競爭激勵機制，其具體舉措是公務員的辭職辭退制度、考試和考核錄用制度，結果便產生干部的流動[16]。產生流動干部的原因還可能包括干部主動辭職、自主創業，一份干部人事檔案就會轉化成一份流動人員人事檔案，人事檔案的保管場所、管理權限都會產生變化。未就業的大中專畢業生、自費留學回國的學生，他們的人事檔案本屬于流動人員人事檔案范圍，如果其參加公務員考試，成為干部的一種，原本人事檔案種類發生改變，就變成了干部人事檔案。

四、結語

通過分析干部與流動人員人事檔案之間的不同點，可以看出流動人員人事檔案的法規體系還不夠完善；管理環節遠不如干部人事檔案規范、嚴謹；新時期，流動人員人事檔案利用率更高。對流動人員人事檔案的研究，要理順其與干部人事檔案之間的關系，不能一味地照搬干部人事檔案的整理方法，也不能局限對其管理問題的探討，借鑒干部人事檔案工作中優秀的做法，針對兩者各自特點，具體問題具體分析。同時關注兩者之間的相同點，二者之間共有的聯系對于制定一個統一的人事檔案法，對二者進行統一管理提供了可能。