中小學教育行政化問題及治理

冉亞輝

摘要：中小學教育行政化是近年來中小學出現的一種新現象。其實質是形式主義與官僚主義的結合，原因如下：人事管理缺乏科學和規范的考評任期制度，缺乏管理層不脫離一線教學要求的措施，中小學管理缺乏嚴格的質量評價標準，一線教師與班主任缺乏制度層面的保護。為了防止中小學教育行政化，必須嚴格考核中小學的辦學質量，嚴格考核中小學干部的政績，強力監督和處理中小學內部的違紀行為，建立科學的中小學內部治理的制度體系。

關鍵詞：教育管理：基礎教育：教育行政化

近年來，中小學學校管理中，出現了一種問題趨向：中小學教育行政化。中小學教育行政化偏離了學校教育“立德樹人”的根本任務，是當前基礎教育領域需要高度重視并加以防范的重要問題。

一、中小學教育行政化及其表現

中小學教育行政化是近年來中小學出現的一種新現象。中小學教育行政化有外部行政化和內部行政化。中小學外部行政化是指包括教育行政部門在內的相關教育職能部門對學校進行不當行政干預。中小學內部行政化是指學校內部行政管理行政化或學校行政管理人員在學校管理過程中存在較為嚴重的官僚作風、官僚習氣、官本位現象等。本文中的中小學教育行政化主要指的是中小學內部教育行政化。一般而言，中小學教育行政化的表現主要有以下這些傾向：

1.學校管理者不深入教育教學一線

中小學教育行政化最重要的特征就是學校不深入教育教學一線，具體表現是：校長不上課，學校中層管理者避免任教主要科目課程或基本不上課。校長是學校的靈魂，也是決定學校辦學質量和辦學方向的關鍵。校長必須深入一線，在教育教學工作中務求實效。但近年來相當比例的校長已經不上課，主要從事行政工作。不懂教育教學業務的校長很難是合格的校長，不深入教育教學一線的校長自然也不會成為好校長。上課需要備課、上課、批改作業、批閱試卷等一系列工作。同時，上課也是一項有挑戰性的工作，即使是校長，也不代表一定能上好課，教好學生。由于上課涉及教學質量考核，如果校長任教學科的學生學業成績不佳，校長在學校管理中也沒有專業底氣。基于這些原因，所以部分校長不愿上課，面對上級要求校長上課的規定，也以事務繁忙等理由加以搪塞。在教育行政化嚴重傾向的中小學，甚至連學校中層領導也盡量逃避上課。如果有相關制度規定必須上課，他們也盡量躲避任教主要科目課程。

2.學校不重教育教學而重行政職位

學校承擔“立德樹人”根本任務的重要場所，其中心工作是教育教學，更應當追求的是培養人才的事業，在業績上應當以教育教學業績論英雄。但教育行政化的重要問題表現就在于，學校教職工地位主要依據職位，而不是教育教學。如果學校內部盛行以職位排地位論貢獻，這種學校的教風和學風必然存在嚴重問題。習近平總書記在全國教育大會上指出：學校教育改革與發展要堅持把教師隊伍建設作為基礎工作。

3.學校管理不以教育教學為中心

教育行政化的重要特征就是學校管理不以教育教學為中心，對教育教學業務表面重視而實際不重視。行政化的中小學呈現出學校內部無原則的和諧和辦學質量的不穩定.實際上背離了“立德樹人”的根本任務。學校內部缺乏科學的教學質量考核標準，也不進行實質性的教學科學研究，最終嚴重降低學校的辦學質量，嚴重影響學校“立德樹人”的教育事業。

4.學校行政與教師隊伍不平衡

在行政化的中小學，教職工更追求職位升遷，而不是追求教育教學的工作效率。這種學校風氣自然會導致學校行政人員過多。行政人數嚴重超標是大多數存在教育行政化傾向的中小學的基本特征。每一位行政人員都有其職位待遇，也有其教學工作量的額度，而學校的整體編制是固定的，最終這些工作量減免必然落到其他一線教職工身上，加重了一線教職工的平均工作量，同時也影響了學校內部的教風學風。教育行政化的學校為了推行工作，更趨向于采取行政命令強制推行，這樣最終結果必然導致行政與教學矛盾激發，學校內部矛盾問題嚴重。

5.學校內部整體缺乏擔當精神

教育行政化的學校內部政治風氣不佳，整體嚴重缺乏擔當精神。教育工作本應當務求實效，學校辦學更應當追求實事求是。行政化的學校大多沒有科學的業績考評制度，并且學校領導也缺乏制定科學規范的業績考評制度的動機。最終整個學校教職工失去擔當精神，教育教學質量存在嚴重問題。

二、“中小學教育行政化”問題的實質

中小學教育行政化的本質是形式主義與官僚主義的結合。在基礎教育改革與發展中，深入理解教育行政化的問題實質，才能對癥下藥，有效防范中小學教育行政化傾向。

1.學校內部管理形式主義

中小學教育行政化中的形式主義主要表現在空談管理。空談管理指的是脫離學校教育教學業務談學校管理，表面上做了很多工作，事實上沒有跟教育教學業務相結合，對于學校辦學質量并沒有實質意義。學校教育教學工作是一項需要高度務求實效的工作，學校辦學質量是需要踏踏實實干出來的。

2.學校工作官僚主義

行政化傾向的官僚主義表現在熱衷于行政管理和工作不務實。行政化的中小學內部，學校中層領導熱衷于行政管理，而遠離一線教育教學工作。這種重管理輕業務的學校治理模式是不負責任并且危及國家教育事業發展的。“在沒有足夠選擇自由的情況下，作為教育主體的教育者淪為對自己的行為沒有能力負責的被動客體，因而成為對學生的全面、健康、可持續發展普遍沒有責任心、不負責任的人。”

3.學校工作偏離教育教學主業.走向官場化

行政化的中小學呈現出明顯的官場化。學校內部工作主要依靠行政命令，管理協調工作高于教育教學工作，最終導致學校內部過度追求職位，形成人人都想擔任領導，而不愿意當教師從事教育教學的局面。許多辦學規模較大的學校按照行政機構設置管理部門，具有明顯的等級之分，導致學校逐漸演變成了“行政機關”。更嚴重的問題是，部分規模不大的學校，也設置過多行政崗位，導致行政人員比例過高。因為缺乏嚴格的學校干部考評和校長考評標準，教育教學質量嚴重下滑。行政人員缺少相應的行政監督和約束機制，沒有人需要承擔責任，這也是學校教育行政化的重要制度原因。

三、“中小學教育行政化”問題的原因

中小學教育行政化的問題傾向有其背后的系列原因，是新時代中小學管理中需要重點關注并致力于消除的問題。整體上看，主要原因有以下方面：

1.人事管理缺乏科學和規范的考評制度和任期制度

人事管理普遍缺乏科學和規范的考評制度和任期制度，同時中小學行政與教學崗位設置比例缺乏嚴格標準。任職缺乏科學的考評制度，同時也缺少嚴格的職務考評和處罰措施。任職制度只是準人制度，而職務考評制度才是評價學校行政工作實績的工作標準。科學的評價機制能夠有效促使校長把全部精力都用在關注學校內涵發展上。建立科學的學校行政人員考評制度、流動制度和任期制度，是當前中小學管理的重要工作。

2.缺乏管理層不脫離一線教學要求的措施

中小學教育行政化的一個重要原因在于缺乏管理層不脫離一線教學要求的強力措施。中小學一線教育教學工作崗位最苦最累，并且最為重要。但在中小學，普遍缺乏對一線教育教學的工作的保護，對于管理層，并沒有強力措施確保管理層不脫離一線教學。學校領導挑一線教學重擔的比例較低，而這種挑一線教學重擔的領導在領導集體考核中并沒有獎勵性傾向的制度支撐，只是憑個人的擔當精神，這種制度保障不足必然導致行政崗位整體風氣的問題傾向。

3.中小學管理缺乏嚴格的質量評價標準

中小學教育行政化的重要原因之一就是中小學管理缺乏嚴格的辦學質量評價標準。在基礎教育階段，學生的學業成績本身就是學校教學質量的重要呈現。學生的學業成績整體依靠學校的教師隊伍、班主任和德育管理、學校內部行政管理、后勤財務支撐、教風學風、考核制度等。小學和初中并沒有高考這樣的權威考試的指揮棒，學生的學業成績整體呈現并不具有充分的科學性，這就一定程度上掩蓋了中小學內部的管理問題。但學校考核不能流于形式，否則基礎教育階段的教育教學質量難以得到保證。

4.對一線教師與班主任缺乏制度層面的保護

教學骨干力量是教師與班主任，他們是承擔學校教育教學工作的核心隊伍。但在制度層面上，對教師和班主任仍然缺乏保障。我國諸多的榮譽獎勵選拔采取的都是學校分派名額制，這些名額落到學校層面，如何處理的權力幾乎都在學校管理層手中，這導致了在學校推薦中領導的優先性。在各級各類名師工程中，評上名師的人，頭上大多有一頂“官帽”。在這種分配制的榮譽制度下，真正品德高尚的校長及領導層會將榮譽機會推讓給了其他人，而品德一般的校長或則榮譽滿身，反而成了其晉升的砝碼。

四、防范中小學教育行政化傾向的必要措施

防范教育行政化傾向，這是未來相當長的時間里中小學管理中的重點工作。防范中小學教育行政化，以下這些措施是必要的：

1.嚴格考核中小學的辦學質量

首先，要嚴格考核中小學的辦學質量。“立德樹人”是學校教育的根本任務。習近平總書記指出，要努力構建德智體美勞全面培養的教育體系，形成更高水平的人才培養體系。中小學必須以教育教學為中心工作。要做好教育教學工作，需要教師的全身心投入，如果在工作過程中動輒要求總結匯報，自然會走向形式主義。當前中小學教師承擔了眾多與教育教學無關的工作，“中小學教師除了要應付由教育職能部門安排的名目繁多的檢查、評比、評估外，每學期還要準備或‘排練好供教育行政部門的附設機構——教研室領導和教研員‘欣賞的公開課。在教研室領導和教研員欣賞完公開課后，教師還要自覺地接受他們的‘權威指導”。事實上，學生最終的學業質量是教師教學質量的系統性呈現.這不需要那么多形式主義，只需要做好教學質量的科學考評。

2.嚴格考核中小學干部的政績

嚴格考核中小學中層領導的政績，并作為其升遷調動的重要依據。習近平總書記強調：要把立德樹人的成效作為檢驗學校一切工作的根本標準。任何一個單位要辦好，其中的基本要求就是要有科學的賞優罰劣的制度并嚴格執行。優秀的不獎賞，低劣的不懲罰，實際上是變相的不公平。

3.強力監督和處理中小學內部的違紀行為

要強力監督和處理中小學內部的違紀行為。對于中小學管理，地方教育行政部門要強化監督，對于學校內部的違紀行為，必須嚴格處理，不管是干部的違紀行為，還是教師的違紀行為，都要厘清性質，公正處理。在處理中一定要符合教育的基本規律，不能偏聽偏信，多弘揚和保護正面精神，確保教育教學在中小學中的中心工作地位。

4.建立科學的中小學內部管理的制度體系

在可能的情況下，教育部可以考慮制定中小學的內部組織與管理條例。這個條例應當包括中小學內部的機構設置規定、內部干部隊伍的干部設置比例、中小學的基本考核制度和綱要，中小學的教師榮譽體系和評定標準、中小學內部教育教學中心工作地位的保障措施等，以此來規范和規整全國中小學的內部管理。科學的中小學內部管理制度體系，才能有效確保學校辦學回歸“立德樹人”的根本任務，回歸教育初心。