特種設備安全監管多元共治模式探索

張春風

摘要：本文以進一步建立健全特種設備安全監管多元共治模式為出發點，對政府、市場與社會三大主體在特種設備安全監管上的職責進行分析，找出問題所在，有針對性地提出基于特種設備安全監管多元共治模式的建議。

關鍵詞：特種設備;監管;職責

中圖分類號：X924.4? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

本文以特種設備安全監管理論為工具，根據特種設備安全監管各主體的發展現狀，分析監管策略的轉變、監管體系的完善，從特種設備安全多元共治模式出發，充分考慮現階段政府、市場與社會三大主體所應承擔的權責，給出具有建設性的發展建議，進一步調動企業參與特種設備安全監管體系建設的積極性，要繼續完善懲罰性監管，更應加強積極性監管，對具有突出表現的企業給予精神和物質雙重獎勵，引導企業進行自我監管。在多種監管策略中，充分調動三大主體的積極性，全方位打造現代化特種設備立體安全監管模式。

1 政府監管主體及其職責權限

政府監管主體按照行政級別垂直劃分為國家級、省市級及縣級等三級監管部門，并根據監管部門的層級劃分了職責和權限，其相互關系為垂直管理與分工協作的關系，詳情如圖1所示。

在特種設備安全多元共治模式中，以政府監管部門為主體，但這個主體更多地體現在其作為引導者、設計者、協調者、培育者的作用，而非傳統意義上的全局監管與專管。引導者是指政府監管部門通過政策、法規等的實施和監督有效地引導其他安全監管主體參與特種設備安全監管的行為與活動，保證特種設備安全監管工作能夠有序進行，明確各主體之間的權責;設計者是指政府部門作為特種設備安全監管環境的締造者應該制定和完善相關的特種設備安全監管法律、法規、制度、政策、措施等，從特種設備安全監管的全局出發，為安全監管工作的開展奠定基石;協調者是指政府部門要做好特種設備安全監管環境的維護工作，做好監管部門內部與外部的協調工作，內部協調是指做好各責任主體間的溝通和聯系工作，外部協調是指監管部門與各責任主體間有關法律、政策等的相互協調;培育者是政府在多元共治的架構建設初期所扮演的主要角色，在這一階段政府承擔著人才建設與監管環境建設等責任，這需要政府在技術與資金方面的大量投入，幫助各主體建立和完善特種設備監管環境，培養所需的人才[1]。

2 市場主體的權責

市場主體是指進行特種設備設計、制造與使用的企業、機構或個人，市場主體的群體龐大、數量眾多、成分復雜，是構成特種設備監管環境的主要成員，其相互關系如圖2所示。

市場主體在特種設備安全監管多元共治體系中占據著重要的位置，是構成特種設備安全監管環境的主要組成部分，并且成分非常復雜，正是這些不同責任主體的相互競爭與合作才使特種設備安全監管環境更加飽滿和充實。外部監管固然能夠有效維護特種設備安全監管環境，但自我管理才是進一步提高特種設備安全的根本，政府通過法律、法規、政策、措施等建立安全監管所需的框架和規則，市場主體在這個框架和規則下進行相關活動，既相互競爭又相互協作，最終完成自我治理[2]。

3 特種設備安全多元共治模式設計

針對我國特種設備安全監管的現狀和特點，政府對特種設備安全監管有多種方法。設計水平從傳統的政府監管到國家監管，市場和社會參與了大規模的監管，從政府監管到多元治理、公司治理自律。政府可根據專業設備的安全風險和企業的自我管理能力，對監管方法進行分類。安全風險低、自我管理能力強的企業可以采取自我監管的形式。如果自我監管形式不滿足要求，可以采取網絡型監督的方式。根據監管項目的不同，采取縱向監管形式，橫向設計監管問題之間的伙伴關系，以實現從傳統的國家監管向多元動態的轉變。如果網絡型監管仍不能滿足監管要求，可以采取增強網絡型監管的形式，政府應該關注企業的反應，根據業務情況調整監管方式反饋。網絡化的方式降低了專用設備的安全風險，加強了專用安全管理系統的設計，并動態調整了監控策略，前提是要求自我監控。當然，監管策略不僅包括傳統政府監管的力度，還包括橫向問題的結合[3]。特種設備安全監管多中心治理模式框架如圖3所示。

本文傳達了特種設備的主要安全監督機構之間的聯系，即橫向合作。特種設備安全監管主體包括政府、市場和社會，其中政府包括監管部門、屬地政府和行業主管部門三大主體;市場包括特種設備用戶、合作伙伴、銀行、保險等市場主體;社會主體包括社會公共組織和社會團體，社會團體包括檢驗機構和行業協會。目前，檢驗機構和行業協會也隸屬于政府的技術和服務支持機構。但是，隨著精簡管理、下放權力等政策措施的實施，以及政府機構改革，行業協會逐漸脫離政府，檢驗機構也在不斷探索社會組織的發展[4]。因此，將控制機構和行業協會置于社會監督組織中，并在圖4中給出了特殊設備安全的多管理實踐的具體形式。

4 社會組織主體的權責

特種設備安全監管的社會組織是指特種設備檢驗機構、特種設備相關協會等。這些社會組織作為政府監管部門的補充，可以完成不同的監管職能，是特種設備安全監管體系中不可或缺的一環，充當著特種設備安全監管的偵查員和管理員，更是各主體之間的溝通媒介，起到協調各主體關系，通報各主體之間消息的作用，其與各主體間的關系如圖5所示。

在傳統管理模式下，特種設備檢驗機構是作為政府監管部門的下屬機構存在的，隨著特種設備安全監管體系的發展，進一步明確各主體責權與分工，特種設備檢驗機構逐漸發展為社會組織，承擔著特種設備安全監管相關的多項工作。（1）知識的宣傳與培訓工作。對特種設備安全相關的從業人員進行相關法律、法規與政策的宣傳，以及安全技術、知識的培訓，提高從業人員的安全意識與專業素質。（2）技術支持工作。特種設備檢驗機構利用自身的專業優勢和技術優勢為政府部門與其他主體提供技術咨詢服務，承擔著特種設備安全相關的技術支持工作，以便于更好地開展特種設備安全監管。（3）起到潤滑劑的作用。通過特種設備檢驗機構使各主體之間的矛盾得到解決，關系更加融洽，為沖突的解決提供渠道。（4）實現資源的高效利用。特種設備檢驗機構社會化后，職責更加清晰，分工更加明確，提供的服務業更加專業，有助于整合社會資源，聯合各界力量解決特種設備安全方面的問題。（5）為制度的設定和完善提供參照。通過特種設備檢驗機構在特種設備安全問題方面的信息搜集優勢，為制度的制定與完善提供了強有力的依據。

縱觀特種設備安全監管的發展歷史，公眾的參與已經成為大勢所趨。特種設備安全問題已經涉及社會的方方面面，在社會的各個角落都能看見特種設備的身影，比如電梯、公共娛樂設施等，與人民的生活高度關聯。調動廣大民眾共同參與到特種設備安全監管中來，能夠發揮公眾的數量優勢與輿論優勢，極大地提升特種設備安全監管的效率。但是現在還沒有建立起一個用于特種設備安全監管的公眾平臺，公眾的特種設備安全監管意識還比較薄弱，相關知識也比較匱乏，因此要通過以下幾點來提升特種設備監管公眾化程度，一是通過宣傳手段提升公眾的特種設備監管意識，豐富公眾的特種設備安全知識，使公眾具備特種設備安全監管所需的理念;二是建立特種設備安全監管公眾平臺，利用網絡信息技術打造一個公眾檢舉、控告、投訴的平臺，為公眾廣泛參與特種設備安全監管提供渠道和媒介;三是從制度上保障公眾的特種設備安全權益，為公眾特種設備安全合法權益的獲取提供法律和制度保障[5]。

5 特種設備安全監管多元共治模式實施建議

特種設備被廣泛應用于社會各個角落，并且故障率要高于普通設備，一旦發生事故就會造成人身傷害和財產損失。本文響應國家關于特種設備安全監管改革的號召，從當前特種設備安全監管現狀出發，從多個角度分析了特種設備安全監管多元共治模式，找出存在的問題，并提出以下結論和建議。

（1）加強政府職責。在特種設備多元共治模式的建設初期，政府應該承擔更多的責任，努力做好引導者、設計者、協調者和培育者，從多方面入手，為創建公眾廣泛參與的特種設備安全監管多元共治環境做好鋪墊，起到領頭羊的作用。政府應總攬全局，分而治之，為特種設備安全監管工作構建起健康的發展環境。

（2）建立特種設備安全監管多元共治制度體系。進一步完善法律、法規，以現有的法律體系為基礎，逐步完善多元共治模式所需的法律環境，為多元共治模式的有效開展構建制度基石，梳理現階段的國家層面法律法規與各地方政府法律法規，使特種設備安全制度更加統一，逐步過渡到多元共治模式。

（3）做好特種設備安全多元共治模式的推動者和支持者。目前特種設備安全監管社會組織發展處于起步階段，在數量上和質量上都有待提高，政府應該加大對社會組織的扶持力度，從政策、資金、技術上給予一定的支持，使社會組織能夠逐漸發展壯大，為多元共治模式的實施奠定基礎。

（責任編輯：陳之曦）

參考文獻：

[1]賈國棟.對我國特種設備檢驗監管的思索——基于新公共管理理論的視角[J].宏觀質量研究，2016（7）：53-58.

[2]景戰軍，張明揚.論特種設備檢驗檢測機構資質核準、質量、環境、職業健康安全“四合一”管理體系的整合建立[J].現代測量與實驗室管理，2017（8）：55-57.

[3]王宇.試論特種設備檢驗機構在特種設備安全管理上的作用[J].科技創新與應用，2018（11）：113-117.

[4]吳俊英.特種設備檢驗管理的應用探索[J].質量技術監督研究，2016（13）：69-72.

[5]李云峰.特種設備安全形勢與對策[J].壓力容器，2018（12）：1-7+37.