新時代進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題若干思考

程英春 陳為濤

[摘要]在新時代下，及時解決進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問題，能夠加快推動城市化發(fā)展進(jìn)程。基于此，分析了進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益權(quán)問題，實(shí)現(xiàn)了對“三權(quán)”問題的深入思考，希望可以為我國城市化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)提供助力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民落戶;土地承包;集體收益

[中圖分類號]F299.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

“三權(quán)”問題主要是指在農(nóng)民進(jìn)城落戶時，對其所持有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)這三項(xiàng)權(quán)利的處理問題。就目前來看，該項(xiàng)問題的處理效果，直接影響著農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿，因此，工作者應(yīng)深入分析農(nóng)民進(jìn)城落戶的“三權(quán)”問題，并采取有效措施，保障問題處理效果，提升城市化發(fā)展水平。

1 土地承包權(quán)問題

1.1 2020年之前土地承包權(quán)問題分析

現(xiàn)階段，農(nóng)民對土地的依賴主要呈現(xiàn)出兩種形式，即生計(jì)依賴形式、潛在依賴形式。其中生計(jì)依賴形式是指以土地耕種為最重要生活來源的農(nóng)民群體，對土地的依賴形式，而潛在土地依賴，是指農(nóng)民通過非農(nóng)業(yè)收入來保障生活，但其在文化、技能上，又不能完全適應(yīng)非農(nóng)工作，導(dǎo)致非農(nóng)收入不穩(wěn)定，因此隨時會重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，由此可見，對于處于這兩種生活狀態(tài)的農(nóng)民來說，土地承包權(quán)的處理結(jié)果，將直接影響到其進(jìn)城落戶的意愿。為此，在2018年，國家出臺了《農(nóng)村土地承包法》，初步構(gòu)建了“三權(quán)分置”的問題處理法律依據(jù)架構(gòu)，使進(jìn)城落戶農(nóng)民得以通過“保權(quán)放地”，留存自身的生活保障，直接消除了以往土地承包權(quán)變動對其進(jìn)城落戶意愿的影響，有助于城市化發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)。

1.2 2020-2035年土地承包權(quán)問題預(yù)測

根據(jù)農(nóng)民工市民化動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民中有54%以上，有城鎮(zhèn)落戶意愿，同時權(quán)威的測算顯示，近年來農(nóng)村人口進(jìn)城落戶累計(jì)已超過3000萬人，截至到2020年，我國基本完成了新增1億農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期目標(biāo)。基于此，有專家預(yù)測，在2020年-2035年之間，已經(jīng)成年，且經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的新生代農(nóng)民，將占據(jù)整體農(nóng)民數(shù)量的79.3%，而這一部分農(nóng)民，基本已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并能夠穩(wěn)定從業(yè)于二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的幾率極低，幾乎不存在對土地的依賴，因此，若依然保留其土地承包權(quán)，則很容易造成耕地浪費(fèi)，同時，也會使留守務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，難以得到更大面積的土地，制約農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，形成土地承包權(quán)處理新問題。為此，應(yīng)認(rèn)識到這一部分農(nóng)民與城市生活的高度契合，并通過給予其合理的補(bǔ)償，使其逐步退出承包地，以提高耕地資源的利用率。此外，此舉也可以在一定程度上，弱化新生代農(nóng)民在城市買房的壓力，促進(jìn)其向城市移居，增強(qiáng)土地承包權(quán)問題的處理效果。

1.3 2035年后土地承包權(quán)問題預(yù)測

預(yù)計(jì)在2035年后，大量的新生代農(nóng)民將退出土地承包，使留在農(nóng)村穩(wěn)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，得到更大規(guī)模的耕地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，同時，城市化發(fā)展進(jìn)程也逐漸趨于穩(wěn)定，形成了一個較為固定的城鄉(xiāng)生活模式，此時，土地承包權(quán)問題將從發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建公平、正義和諧社會。為此，在2035年后，可以考慮對進(jìn)城落戶農(nóng)民采取依法強(qiáng)制退出的方式，確保原市民群體、進(jìn)城落戶農(nóng)民、務(wù)農(nóng)農(nóng)民這三個群體之間，實(shí)現(xiàn)公平正義。此外，由于各個區(qū)域的發(fā)展程度、水平存在差異，因此，該項(xiàng)策略的落實(shí)也不宜全國統(tǒng)一，最好將該項(xiàng)策略的推進(jìn)交予省級、市級政府，以確保具體制度安排的合理性。

2 宅基地使用權(quán)問題

2.1 現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)問題分析

在農(nóng)民的生活中，宅基地是農(nóng)民“出得去，回得來”的安身立命之所，相較于土地承包權(quán)，具有更強(qiáng)、更基礎(chǔ)的生活保障效用，同時，還兼具情感寄托的作用，因此，其更容易影響農(nóng)民的進(jìn)城落戶意愿。在此過程中，宅基地制度作為我國的最基礎(chǔ)住房保障，是國內(nèi)沒有形成大規(guī)模城市貧民窟的主要原因，而進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)的保存，又會造成“兩頭占地”的建設(shè)用地利用問題，影響社會發(fā)展進(jìn)程。為此，2018年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，應(yīng)適當(dāng)放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，因此，為了改善上述問題，政府制定了閑置宅基地、閑置農(nóng)房的適度流轉(zhuǎn)與再利用策略，以期平衡宅基地的資產(chǎn)、保障功能。此舉實(shí)施后，在很大程度上打消了農(nóng)民進(jìn)城落戶的疑慮，且緩解了土地利用問題，加快推動了城市化的發(fā)展進(jìn)程。

2.2 2035-2050年宅基地使用權(quán)問題預(yù)測

根據(jù)城市化率相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，截止到2019年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了60.6%，城鎮(zhèn)常住人口84843萬人，對比日本、韓國、法國等國家的城市化發(fā)展?fàn)顟B(tài)，可以預(yù)計(jì)，我國的城市化發(fā)展將逐步趨于成熟，城鄉(xiāng)生產(chǎn)效率也會達(dá)到一個相對穩(wěn)定、平衡的狀態(tài)，因此，在2020年小康社會全面建成后，有專家提出，在2035年，我國城市化預(yù)計(jì)達(dá)到80%，且容易出現(xiàn)逆城市化問題。此時，進(jìn)城落戶農(nóng)民之后的新生代農(nóng)民如果繼續(xù)保有宅基地使用權(quán)，那么“兩頭占地”的情形將會得到固化，使新生代農(nóng)民成為特權(quán)階級，引發(fā)社會矛盾。為此，在2035年-2050年，政府需考慮到新生代農(nóng)民對城鎮(zhèn)生活的適應(yīng)性增強(qiáng)，宅基地的保障功能弱化情況，采取鼓勵政策，促進(jìn)新生代農(nóng)民以自愿有償退出的形式，逐步退出宅基地使用權(quán)，以確保社會的公平正義。

2.3 2050年后宅基地使用權(quán)問題預(yù)測

基于上述論述，在2050年，國家社會主義現(xiàn)代化建設(shè)策略的全面落實(shí)，會使公共服務(wù)、城市化率達(dá)到一個較高的水平，且保持相對的平穩(wěn)，而該背景下，新生代的進(jìn)城落戶農(nóng)民基本已經(jīng)完全適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，且能夠很好地融入到二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，因此，宅基地的保障作用會進(jìn)一步弱化，直至消除，此時，宅基地將會從保障性資產(chǎn)徹底轉(zhuǎn)化成營收性的資產(chǎn)，如果此時，一部分進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)保有宅基地使用權(quán)，則會使這種“兩頭占地”的階級更加穩(wěn)固，影響社會的公平正義。為此，政府可以對自愿有償退出制度進(jìn)行修改，設(shè)置強(qiáng)制有償退出制度，并依法要求進(jìn)城落戶農(nóng)民接受補(bǔ)償，然后退出宅基地使用權(quán)，以保障社會公眾權(quán)益的公平性。

3 集體收益分配權(quán)問題

3.1 正當(dāng)性問題

集體收益分配權(quán)的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在，權(quán)利所有人參與經(jīng)濟(jì)組織的勞動、決議、管理、監(jiān)督，并為集體收益的發(fā)展做出各方面的貢獻(xiàn)，但對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民來說，其通常會將所有精力投入到非農(nóng)領(lǐng)域的勞動中，基本不會再繼續(xù)履行集體經(jīng)濟(jì)組織的成員義務(wù)，而上述情況，從本質(zhì)上來說，就已經(jīng)是放棄集體收益分配權(quán)的事實(shí)行為，因此，如果進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)享有該項(xiàng)權(quán)益，則會形成事實(shí)正當(dāng)性問題，對原有的集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生負(fù)面影響。為此，農(nóng)民進(jìn)城落戶后，應(yīng)首先退出該項(xiàng)權(quán)利，以保證該項(xiàng)權(quán)利存在的正當(dāng)性，保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的良性運(yùn)行。就目前來看，現(xiàn)階段，通過該項(xiàng)權(quán)利，能夠獲得實(shí)際收益的農(nóng)民僅占總體的10%，由此可見，該項(xiàng)權(quán)利幾乎不具備生活保障功能，且在公平邏輯上，也比較容易形成社會共識，因此，借助“三權(quán)分置”的法律架構(gòu)，政府可以考慮采取依法退出的方式，率先解決進(jìn)城落戶農(nóng)民收益分配權(quán)問題。

3.2 保留期限問題

現(xiàn)階段，雖然持有集體收益分配權(quán)，且能夠得到實(shí)際收益的農(nóng)民僅占總數(shù)的10%，但由于當(dāng)前城市化進(jìn)程正在放緩，為了更快地推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程，當(dāng)前政府在總體上依然支持農(nóng)民帶著“三權(quán)”進(jìn)城落戶，以期采用循序漸進(jìn)的方式，來解決該項(xiàng)權(quán)利的正當(dāng)性問題。基于此，保留期限的制定成為了“三權(quán)”問題領(lǐng)域中的一項(xiàng)重要研究課題。在此過程中，政府可以先推出了鼓勵政策，號召進(jìn)城落戶農(nóng)民，自愿、有償退出該項(xiàng)權(quán)利，這樣不僅能夠緩解其進(jìn)城落戶的經(jīng)濟(jì)壓力，而且也保障了該項(xiàng)權(quán)利的正當(dāng)性。之后，待進(jìn)城落戶農(nóng)民生活穩(wěn)定、進(jìn)入正軌后，政府可以考慮強(qiáng)制有償退出的方式，使依然持有該項(xiàng)權(quán)利的進(jìn)城落戶農(nóng)民，將集體收益分配權(quán)歸還原集體組織，以解決保留期限問題。

3.3 區(qū)域發(fā)展差異問題

一直以來，我國各地經(jīng)濟(jì)水平以及發(fā)展進(jìn)程存在著較大的差異，因此，在集體收益分配權(quán)問題上，區(qū)域的發(fā)展差異使得全國統(tǒng)一化的問題解決政策，喪失了合理性與準(zhǔn)確性，形成了三權(quán)問題處理上的區(qū)域差異問題。為此，政府部門應(yīng)考慮秉承“因地制宜”的思想，將集體收益分配權(quán)問題的具體解決安排，交由省級或市級政府處理，以消除區(qū)域發(fā)展差異對集體收益分配權(quán)問題的有效解決所產(chǎn)生的影響。在此過程中，市級、省級政府，可以綜合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、集體收益情況、分配權(quán)保留條件下可能引發(fā)的社會矛盾等方面，采取相應(yīng)的政策措施，來增強(qiáng)集體收益分配權(quán)問題解決方案的區(qū)域針對性，保障農(nóng)民進(jìn)城落戶政策的合理性。

4 結(jié)論

綜上所述，合理化“三權(quán)”問題的處理，能夠吸引更多農(nóng)民進(jìn)城落戶。在城市化建設(shè)中，政府部門采取合理的“三權(quán)”處理措施，可以消除農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營問題、保證社會的公平正義、避免引發(fā)社會矛盾，從而完善城市化發(fā)展機(jī)制，推動社會的現(xiàn)代化發(fā)展。

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