完善地方立法機制提高立法質量和效率

魏芙蓉

黨的十九屆四中全會指出：“完善立法體制機制。堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率。”這是新時代加強立法工作總的指導原則，在地方立法工作中必須認真加以落實。

科學完備的立法機制是立法質量和效率的保障。長期以來，我省立法機關依照《立法法》的規定和地方立法的實際需要，不斷加強立法機制建設，一些立法機關出臺了制定地方性法規或規章的程序制度。這些制度對規范立法活動，保證立法質量和效率發揮了重要作用。但是，地方立法機制建設與新時代面臨的立法任務和要求相比還存在諸多不足。有的立法程序制度操作性、針對性不強，導致公眾參與、專家論證等程序沒有發揮應有作用;法規、規章的評估、清理工作缺少規范，影響法制統一等。這些問題都需要通過建立完善立法機制加以解決。

完善黨對立法工作的領導機制。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的基本經驗。黨的領導是加強民主法治建設、做好立法工作的根本保證。地方立法機關在制定立法規劃和年度立法計劃時應當征得地方黨委同意。地方黨委提出的立法項目建議，應當依法組織實施。通過立法的途徑，把經過實踐證明正確的、需要長期堅持的黨的路線、方針、政策制度化、規范化、程序化，把黨的主張變為國家意志。地方進行的自主性、先行性立法，或社會穩定風險較大的立法，或立法機關認為必要的立法事項，應通過一定的程序向地方黨委請示，把黨對立法工作的領導通過制度化的途徑加以落實。

完善公眾參與機制。憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”因此，人民群眾不應該是法律、法規的被動接受者，而應該是立法的積極參與者，通過立法機制的完善，擴大公眾對地方立法活動的參與，并取得實效。要賦予公眾立法項目建議權。在制定立法計劃時要充分發揚民主，把人民群眾普遍關心的立法事項列入計劃，而不能只是單方面地聽取行政執法部門的意見。要建立多元參與的法規、規章草案起草模式。法規、規章草案的起草工作可以由沒有利益羈絆的國家機關主持，或委托高等院校、科研院所、中介機構的專家或實務工作者進行。要增加立法工作的透明度。按照法規、規章草案公布是普遍要求、不公布是例外的原則，確定可以不公布的情形。同時，對應當公布的法規、規章草案，要在當地公眾關注度高的媒體上公布。要通過多種途徑聽取公眾意見。應當對走訪座談、個別征求意見、受理書信或網絡建議、民意調查、召開聽證會等途徑明確操作規范，以提高征求意見活動的科學性和有效性。要注意發揮社會團體在地方立法中的作用。社會團體參與立法活動相對于散在的個體來說，在知識結構、情況掌握、意見表達等各個方面具有很大優勢，由其參與立法活動，有利于準確表達本群體的意見，有利于增加表達意見的理性，也有利于立法機關進行意見整合處理。要對公眾意見的處理情況給予反饋，以增強公眾參與立法活動的實效。此外，還可以探索吸收公民列席地方立法機關的立法審議或討論會議，從而提高立法工作的透明度，更好地接受人民群眾的監督。

完善專家咨詢機制。發揮專家、學者在地方立法中的咨詢作用，對保證立法質量、解決立法中的專業技術問題，促進立法決策的科學化具有重要作用。因此，地方立法機關應當普遍建立專家咨詢論證制度，通過報名、推薦和審核等程序聘請域內外符合條件的專家、學者或有實踐經驗的專業人員組成咨詢機構，為立法提供咨詢服務。為專家提供咨詢創造條件。負責聯系立法專家咨詢論證的機構應當通過參加會議、閱讀文件、參與調研、提供相關立法背景資料等途徑、盡最大可能為立法咨詢論證專家了解情況創造必要條件，使他們在知情的前提下參與論證。立法專家論證應以召開論證會為主，讓各種意見在會上能夠得到充分展示。鼓勵專家發表同法規、規章草案不同的意見，從而使立法機關做到兼聽則明。建立專家咨詢論證的責任機制。為避免個別專家曲意迎奉或不負責任，應當按照權力與責任一致的原則，對專家的咨詢論證工作建立約束機制。參與論證的專家必須提交由本人簽字的書面論證意見，并對自己的意見負責。定期通報專家參與咨詢論證的情況，對咨詢論證專家的職業操守、工作質量進行定期考核，考核結果應作為對咨詢論證專家續聘或獎懲的依據。增加專家咨詢論證的透明度。實踐經驗表明，專家咨詢論證過程的公開是保障專家擺脫外在控制和利益驅使、獲得“中立性”角色的核心機制。因此，應當將專家咨詢論證意見和立法機關的采納情況通過適當的方式向社會公開，接受社會監督和公眾評論，以增強專家的責任感，也有利于防止立法機關對專家意見隨意進行處置。

完善立法機關審議決定機制。地方性法規草案的審議是立法的關鍵環節。立法審議程序制度是否科學、合理，直接關系到地方人大及其常委會立法權的正確行使和立法質量。對地方性法規草案的提出、審議、表決、公布等作出程序性規定，是完善立法機制的重要環節。根據擬提請審議的法規草案內容，可由有關部門或聘請專家介紹相關信息，讓參與審議的人員更多地了解法規草案所涉及領域理論研究成果、上位法的規定及本地的實際情況，便于有針對性地進行審議。法規草案應在會議前發至審議人員手中，給審議人員充分的閱讀和研究時間。法規草案在表決前，根據實際需要可以將個別分歧較大的重要條款提請會議單獨表決，從而避免對法規草案作總體表決的局限性。完善政府制定規章的決定程序。政府立法應當由政府常務會議或全體會議討論決定，出席會議的人員應多于應參加會議人員的半數。立法審核部門作立法草案說明應當全面客觀，審核機關向會議提交審核報告的內容應當包括審核論證過程中主要分歧意見及協調處理情況。防止做規章草案審核報告的機關對收集的信息進行不當的取舍處理，只向會議報告對通過規章草案有利的信息，對一些不同意見的信息有意屏蔽。會議參加人員均應發表明確的意見，行政首長根據集體討論的情況有權做出決定。如果行政首長按照多數人意見作出決定，是集體討論決定的常規狀態;如果行政首長作出的決定與多數人的意見不一致，應當說明理由。這樣既可以保證集體意見對行政首長決定的影響力，同時又不改變行政機關首長負責制的實質。

完善法規和規章評估、清理機制。對法規、規章定期進行評估、清理是保持法律規范體系內在協調統一、動態完善的重要途徑，應當作為一項常態化的工作機制來加以保障。要建立立法后評估制度。對已經出臺的法規、規章的合法性、操作性、執行的有效性等進行評估。地方立法機關應把評估結果作為法規、規章修改、廢止或改進立法工作的參考依據。要建立法規、規章清理制度。隨著經濟社會的發展變化和上位法的修改、廢止，與其相關的地方性法規、規章必須隨之作相應的處理，這樣法制的統一才有制度上的保障。

（作者：中共吉林省委黨校行政科學研究所所長、教授）

責任編輯/雷? ?博