關(guān)于土地整治資金募集融資的探討

張自強(qiáng)

摘要：本篇文章首先對(duì)土地整治業(yè)務(wù)的基本含義進(jìn)行概述，從土地整治項(xiàng)目資金渠道基本概述、當(dāng)前土地整治項(xiàng)目資金融通方式、土地整治項(xiàng)目資金探索新模式三個(gè)方面入手，對(duì)當(dāng)前土地整治項(xiàng)目資金融通存在的主要問題進(jìn)行解析，并以此為依據(jù)，提出解決土地整治項(xiàng)目資金的關(guān)鍵要點(diǎn)。希望通過本文的闡述，可以給相關(guān)領(lǐng)域提供參考。

關(guān)鍵詞：土地整治;社會(huì)資本;鄉(xiāng)村振興;資金融通方式;探索模式;關(guān)鍵點(diǎn)

引言

土地整治是近些年我國提出的一個(gè)對(duì)土地整治（現(xiàn)階段主要指農(nóng)地整理）、土地開發(fā)、土地復(fù)墾以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的統(tǒng)稱;是指在一定區(qū)域內(nèi)，采取一定的技術(shù)手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益較高的土地整治過程。土地整治的主要內(nèi)容包括：土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程等。

土地整治項(xiàng)目面廣量大，需要大量的資金投入，資金落實(shí)是土地整治成敗的關(guān)鍵，只有資金投入有了穩(wěn)定保障，土地整治工作才能有效實(shí)施，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等。本文，將進(jìn)一步對(duì)土地整治項(xiàng)目資金募集融資的關(guān)鍵要點(diǎn)進(jìn)行探討和解析。

一、土地整治項(xiàng)目資金渠道基本概述

目前國家尚未出臺(tái)相關(guān)政策，如：鼓勵(lì)商業(yè)銀行參與;整合涉農(nóng)資金，吸納社會(huì)資金，多渠道轉(zhuǎn)方式助推土地整治項(xiàng)目建設(shè)，拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)多贏局面。具體融資渠道如下：地方財(cái)政撥款;政府地方專項(xiàng)債（發(fā)改委階段性規(guī)定不對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目發(fā)債）;鼓勵(lì)政策銀行、商業(yè)銀行參與，建立政策性貸款（解決新增耕地指標(biāo)入庫抵押?jiǎn)栴}）;整合各類涉農(nóng)資金，爭(zhēng)取自然資源部、省國土資源廳的支持，聚集各種惠農(nóng)資金，探索制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投身參與全域土地整治項(xiàng)目建設(shè)，利用創(chuàng)新融資方式吸納社會(huì)資金，助推全域土地整治項(xiàng)目有效實(shí)施。

二、當(dāng)前土地整治項(xiàng)目資金融通方式

（一）政府財(cái)政撥款

土地整治推行初期，當(dāng)?shù)卣?cái)政撥付部分資金作為資本金或周轉(zhuǎn)金，但由于地方政府財(cái)力有限，且土地整治財(cái)政撥款一般都是不可持續(xù)的，財(cái)政撥款主要用于單次、單片區(qū)土地整治項(xiàng)目實(shí)施啟動(dòng)或周轉(zhuǎn)，面對(duì)大規(guī)模全域土地整治項(xiàng)目所需的巨額資金，受制于政府財(cái)政能力有限等條件制約，無法滿足全域土地整治項(xiàng)目正常有效實(shí)施、運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金需求。鑒于政府財(cái)政撥款具有較強(qiáng)的計(jì)劃性，撥款時(shí)間與土地整治項(xiàng)目所需資金時(shí)間不一致，因此土地整治項(xiàng)目所需資金無法完全依靠政府財(cái)政撥款。

部分地方政府也通過地方國有城建運(yùn)營平臺(tái)，利用地方政府信用背書，發(fā)行低息地方政府債，用于解決地方發(fā)展所需新增耕地指標(biāo)問題，這種做法同時(shí)也讓政府背負(fù)極大財(cái)政壓力，不適用于普遍推廣。

（二）商業(yè)銀行貸款

地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中承擔(dān)越來越多的責(zé)任，導(dǎo)致投資事權(quán)的急劇擴(kuò)大與建設(shè)資金有限增長(zhǎng)之間的矛盾日益尖銳，為滿足城鎮(zhèn)化所需巨額資金需求，雖然法律規(guī)定地方政府不能直接從銀行貸款，地方應(yīng)對(duì)辦法是成立各種融資平臺(tái)，以土地作為抵押擔(dān)保向政策性銀行或商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款。但也存在著不可忽視的問題，一是增加了地方性融資風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)土地抵押貸款比例偏高超出一定幅度時(shí)，如遇到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)突轉(zhuǎn)或國家相關(guān)政策重大調(diào)整時(shí)，商業(yè)銀行將面臨項(xiàng)目融資到期還款無法兌付的金融風(fēng)險(xiǎn)，一旦融資方無法按時(shí)還款，即使已將大量土地作為抵押擔(dān)保，也面臨無法及時(shí)處置變現(xiàn)重大金融風(fēng)險(xiǎn);二是加重土地整治實(shí)施方的資金負(fù)擔(dān)，由于全域土地整治項(xiàng)目涉及建設(shè)規(guī)模大，項(xiàng)目所需運(yùn)營資金額度巨大，隨著近年融資利息不斷提高，國家金融政策收緊等因素，極大地增加了土地整治項(xiàng)目實(shí)施所發(fā)生的財(cái)務(wù)成本;三是我國商業(yè)銀行貸款一般期限都較短（一般為一年期貸款），而土地整治項(xiàng)目一般從規(guī)劃設(shè)計(jì)，到項(xiàng)目施工，再到項(xiàng)目驗(yàn)收入庫，最后分批次處置新增耕地指標(biāo)，要求占用資金時(shí)間較長(zhǎng)，容易造成土地整治項(xiàng)目整體資金周轉(zhuǎn)困難和中斷，為盡快償還貸款，易造成項(xiàng)目施工質(zhì)量降低，短期急于處置新增耕地指標(biāo)降低交易單價(jià)，造成土地整治項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期利潤。

（三）其他方式

土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中，可以采用預(yù)收出讓新增耕地指標(biāo)方式，即在進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施初期，由于項(xiàng)目實(shí)施資金不足，在交易合同談妥的前提下，提前談好交易價(jià)格簽訂出讓合同，受讓方提前交付部分預(yù)付款，當(dāng)土地整治項(xiàng)目實(shí)施完工、新增耕地指標(biāo)交易入庫后，通過政府平臺(tái)轉(zhuǎn)讓新增耕地指標(biāo)。但該種方式存在以下明顯不足：一是預(yù)出讓新增耕地指標(biāo)必須要求土地整治項(xiàng)目和受讓方商用所需時(shí)間高度匹配;二是預(yù)出讓新增耕地指標(biāo)，價(jià)格明顯低于正常市場(chǎng)價(jià)格，且新增耕地指標(biāo)交易價(jià)格隨行就市，采用預(yù)收出讓新增耕地指標(biāo)方式不利于土地整治項(xiàng)目整體收益;三是目前新增耕地指標(biāo)交易大部分都在本地市調(diào)劑轉(zhuǎn)讓使用，省內(nèi)跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓占比還不占主導(dǎo)地位，不易尋找合適的交易受讓方。

綜上所述，現(xiàn)行的以銀行貸款為主，地方政府財(cái)政撥款為輔的土地整治項(xiàng)目融資模式，難以確保各地全域土地整治項(xiàng)目的開展和實(shí)施，增加了土地整治項(xiàng)目資金成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。因此，全域土地整治項(xiàng)目需要結(jié)合項(xiàng)目所在地實(shí)際情況，深入研究土地整治項(xiàng)目推進(jìn)過程中所需匹配的工程建設(shè)資金需求，探索項(xiàng)目合作新模式，拓寬融資渠道，充分利用創(chuàng)新金融衍生產(chǎn)品，建立合理的資金籌集和運(yùn)作機(jī)制，以保證全域土地整治項(xiàng)目的順利實(shí)施。

三、土地整治項(xiàng)目資金探索新模式

建議出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)銀行參與，整合涉農(nóng)資金，吸納社會(huì)資金，多渠道方式助推土地整治項(xiàng)目建設(shè)。結(jié)合各地實(shí)際情況，拓寬補(bǔ)充耕地資金渠道，統(tǒng)籌使用好各渠道所籌集的項(xiàng)目實(shí)施資金，充分發(fā)揮和引導(dǎo)資金杠桿作用，學(xué)習(xí)借鑒，吸引社會(huì)資本、金融資本等參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，完善土地整治多元投入機(jī)制。

（一）建立地方政府土地整治專項(xiàng)基金

設(shè)立國有土地整治專項(xiàng)收益基金，加強(qiáng)對(duì)土地指標(biāo)出讓金的管理和規(guī)范，專項(xiàng)基金的來源可以是財(cái)政撥款，可以從耕地占用稅留成中劃出，也可以是土地復(fù)墾基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等，政府投資包括國家投資、省投資和地市政府投資三部分，既可以滿足下一步全域土地整治項(xiàng)目所需巨額資金需求，又可以平衡地方政府利益，避免“寅吃卯糧”的短期行為，建立中長(zhǎng)期專項(xiàng)基金管理制度，利用基金管理模式，充分使用當(dāng)期政府財(cái)政收入，增加資金使用和有效投資長(zhǎng)期性。

（二）創(chuàng)新金融模式，鼓勵(lì)商業(yè)銀行參與

建立政策性貸款，根據(jù)土地抵押債權(quán)申請(qǐng)土地抵押貸款，土地整治項(xiàng)目帶來的收益與銀行按照一定的比例規(guī)則進(jìn)行分享。在資金的管理上應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，確保項(xiàng)目資金按照支出項(xiàng)目分類核算，做到項(xiàng)目款項(xiàng)專款專用;同時(shí)以地方政府信用背書，保證土地整治項(xiàng)目符合商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管控要求;通過利益分成方式，可以有效增加融資貸款收益，提高商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極性。

如農(nóng)發(fā)行土地指標(biāo)類信貸業(yè)務(wù)，適用于能夠增加耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地增減掛指標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、土地復(fù)墾（采煤塌陷地、農(nóng)村宅基地等搬遷區(qū)、工礦廢棄地等復(fù)墾）等各類耕地質(zhì)量保護(hù)與提升工程。該項(xiàng)業(yè)務(wù)作為一種貸款模式，主要解決還款來源問題，適用于所有貸款產(chǎn)品，包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營貸款、林業(yè)資源開發(fā)與保護(hù)貸款、旅游扶貧貸款、海洋資源開發(fā)與保護(hù)貸款、旅游扶貧貸款、農(nóng)村流通體系貸款等產(chǎn)品。

（三）整合、充分利用各類涉農(nóng)資金（PPP模式）

根據(jù)政策規(guī)定：“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，可以推廣運(yùn)用PPP模式，與政府建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，社會(huì)資本承擔(dān)全域土地整治項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、新增耕地指標(biāo)入庫、后期工程管控維護(hù)等工作，并獲取合理的投資回報(bào)，同時(shí)政府負(fù)責(zé)對(duì)土地整治項(xiàng)目施工質(zhì)量、施工安全管控、項(xiàng)目后期運(yùn)營維護(hù)等進(jìn)行全過程監(jiān)管，保證公共利益最大化，既可有效緩解地方政府財(cái)政負(fù)債壓力，又可以提高土地整治項(xiàng)目融資效率，降低土地整治項(xiàng)目融資成本，有效解決資金錯(cuò)配難題。

還可以爭(zhēng)取自然資源部、省國土資源廳的支持，聚集各種惠農(nóng)資金，發(fā)揮“大錢”辦大事的作用，探索制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)多方投資并參與項(xiàng)目建設(shè)，通過吸納社會(huì)資金助推土地整治項(xiàng)目建設(shè)，如“土地指標(biāo)收入全覆蓋”之五蓮模式，主要是以五蓮縣土地綜合整理開發(fā)及工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目所增加的耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地增減指標(biāo)交易收入作為還款來源的模式，該項(xiàng)目也是全省農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)首個(gè)政府購買服務(wù)模式轉(zhuǎn)企業(yè)自營模式的項(xiàng)目。

除上述拓展土地整治項(xiàng)目資金來源渠道途徑外，還可以利用創(chuàng)新金融模式，如資產(chǎn)證券化、發(fā)行資金信托計(jì)劃、發(fā)行土地債券等金融創(chuàng)新產(chǎn)品，達(dá)到利益分享、降低風(fēng)險(xiǎn)、合作共贏的目的。同時(shí)，需要國家盡快出臺(tái)相關(guān)政策，修改、補(bǔ)充和完善相關(guān)法律法規(guī)，如明確土地權(quán)屬抵押?jiǎn)栴};加快法律、會(huì)計(jì)及稅收等相關(guān)制度建設(shè)，并在初期階段，政府給予必要的支持，如利率、稅收優(yōu)惠、政府信用擔(dān)保等。

結(jié)語

總而言之，開展全域土地綜合整理，要切實(shí)貫徹尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，同時(shí)全域土地整治項(xiàng)目需要大量資金，良好的土地儲(chǔ)備融資制度是良好土地儲(chǔ)備制度的前提，沒有穩(wěn)定有效且具有安全風(fēng)險(xiǎn)保障的融資制度，全域土地整治就如無本之木，無源之水，不但無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，而且相關(guān)制度的建立也無以為據(jù)。要盡快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投融資新模式，發(fā)揮創(chuàng)新金融模式作用，引導(dǎo)社會(huì)資本規(guī)范、有序的投資、參與土地整治項(xiàng)目，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧及防范脫貧后返貧等工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]嚴(yán)金明.土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)研究[M].北京：科學(xué)出版社，2016（05）：4–9+28–39+ 41–42.

[2]戴雙興.政府主導(dǎo)土地儲(chǔ)備模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017（08）：174+203.

[3]自然資源部土地整治中心.土地整治藍(lán)皮書：中國土地整治發(fā)展研究報(bào)告[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018（12）：16–20+44–48+204–215.

[4]賈文濤.金融和社會(huì)資本參與土地整治的探索與啟示[J].中國土地，2018（08）：35–37.

[5]崔建遠(yuǎn)，陳進(jìn).土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀和完善[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014（2）：215–229.

[6]夏磊，任澤平.全球房地產(chǎn)[M].北京：中信出版集團(tuán)，2020（04）：301–308.