PPP項目的融資現狀及原因分析

吳婧

摘要：自2014年以來，PPP模式在公共服務領域推廣已有五年時間，并已形成萬億體量的投資規模，但近些年來，融資難、融資貴已經成為制約我國 PPP模式發展的關鍵因素。

關鍵詞：PPP項目;融資渠道;融資成本

引言

本文從目前 PPP項目的融資到位率、融資成本、融資渠道等角度對融資現狀進行了闡述，并對融資問題產生的原因進行了詳細分析，以期集思廣益，找到解決之道。

一、研究背景

據國家統計局公布的一季度經濟數據，一季度GDP為206504億元，同比下行6.8%，面對當前經濟下行的壓力，基建投資往往是最簡單有效的應對方式，最近各省份也紛紛出臺了龐大的投資計劃。對于基礎設施投資資金的來源，亞洲開發銀行相關研究表明，發達國家與新興市場國家基礎設施投資資金來源存在著較大的差異。發達國家基礎設施投資資金的70%來源于私營部門，而新興市場國家80%的資金來源于政府部門。對新興市場國家而言，這一方面給地方財政帶來了繁重的投資壓力，另一方面也嚴重制約著基礎設施投融資的可持續發展。

隨著我國分稅制改革的不斷發展，中央財政保持平穩增長，但是地方財政卻收入不足，財權和事權的嚴重不匹配，使得以基礎設施為代表的投資發展需求與地方財力不足的矛盾日益增大，舊有的以政府、平臺公司為主導的基礎設施投融資模式面臨改革，自2014年起我國開始大力推廣PPP模式，擬通過吸引民間資本，擴大基礎設施項目資金來源，在各種金融機構以及銀行的支持下，我國已經成為全球最大的PPP市場。

根據統計數據顯示，截至2020年2月末，我國PPP項目累計落地項目達6420個，投資額9.5萬億，落地率67.9%;累計開工項目達3764個，投資額5.7萬億，開工率58.6%。表明市場上有大量 PPP項目存在融資和再融資需求，而經歷過兩輪整頓后的PPP項目融資，目前依舊處于較為困難的階段。

二、目前PPP項目融資現狀

（一）PPP項目融資到位率

根據明樹數據統計發現，目前財政部PPP項目各階段項目呈現顯著的“漏斗”現象。項目成交到落地、融資到建設的項目數量差別不大，但是項目發起到項目成交、項目落地到融資卻出現了明顯的規模縮減，尤其是項目落地到融資的項目數量縮減情況特別突出，融資成功的項目僅占項目落地項目的13.52%，融資到位率較低。由此可見，PPP經過幾年的發展，目前現狀正如財政部PPP中心主任焦小平在2017的預言一樣，融資問題將會是PPP下半場的關鍵問題。

目前融資問題儼然已經成為PPP項目成功與否的關鍵問題，在實踐中不乏很多項目因融資問題而夭折。

（二）PPP項目融資成本

自2018年以來，央行和銀監會在資金監管政策方面持續發力，整個市場上資金面非常緊張。

根據2018年清華大學經管學院中國金融研究中心等多家機構聯合發布的中國社會融資成本指數顯示，當前我國銀行貸款平均融資成本為6.6%，企業平均融資成本為7.60%。

根據四川省財政廳2018年公布的PPP項目融資成本信息：截至2018年2月28日，在四川省處于執行階段的192個項目中，共有93個項目簽訂了融資協議，項目總投資1153.95億元，完成融資金額483億元，融資完成率為41.86%，遠低于項目普遍需求的70%-80%的融資比例;其中新簽融資協議的項目51個，其加權平均融資成本為5.92%，而之前發布的42個項目的平均融資成本為5.84%，可以看出，項目融資成本基本穩定，略有上升。

根據對某地區2016-2018年可查詢到采購信息的274個PPP項目的中標條件進行分析的結果顯示，該地區PPP項目2016年-2018年平均中標融資利率分別為5.51%、6%和6.11%;近3年PPP項目的最低中標融資利率為5.88%，最高中標融資利率為8.9%。

通過上述不同渠道不同地區的統計信息可知，近兩年PPP項目融資成本穩中有升，尚處于理性的市場行為，但總體融資成本較高。

（三）PPP項目融資渠道

根據相關政策文件可知，目前PPP項目融資渠道包括：（1）成立期：成立期主要以各股東方投入的資本金為主，以股權融資為準。（2）建設期：建設期是資金需求最大的階段，只有現金流出沒有流入，大多以銀行貸款、財政專項資金、PPP項目專項債為主，融資租賃為輔。（3）運營期：運營期的再融資需求出于流動性考慮，一般通過資產證券化的方式來實現，可降低項目融資成本、優化財務狀況。（4）退出期：為實現社會資本方的退出，可采用并購重組、PPP資產交易、IPO上市等方式。但是根據實踐經驗統計數據顯示，銀行貸款仍然是目前PPP項目融資的主要渠道。2017年四川省財政廳公布的PPP項目融資成本信息中顯示，在融資落地的42個項目中，銀行提供融資的項目達37個，占比88.1%;2018年四川省財政廳公布的PPP項目融資成本信息中顯示，在新增的51個融資落地的項目中，銀行提供融資的項目達44個，占比86.27%。

雖然在銀行貸款之外，發改委、證監會、保監會等監管部門在不斷努力拓寬PPP項目融資渠道，譬如2016年發改委聯合證監會推出的PPP資產證券化產品、2017年發改委推出的PPP項目專項債、2017年保監會推出的保險資金等。但是回顧這些產品的發展，迄今為止發行量和使用范圍均非常有限，根據中國證券化分析網的數據顯示，截至2020年2月，PPP資產證券化產品共有26單發行成功，總規模達274.04億，但與當前有萬億體量的PPP項目融資需求相比依然較小。

因此，銀行貸款這種單一間接的模式仍然是我國PPP項目債務融資資金的主要融資來源。

三、PPP項目融資問題產生的原因

雖然發改委、證監會、保監會等監管部門先后出臺了多種鼓勵政策擬拓寬項目融資渠道，提高 PPP項目的落地成功率，但通過上述的融資現狀可知，目前我國 PPP項目仍然存在融資到位率低、融資難、融資成本高、融資難、融資渠道單一等問題。主要原因有以下幾點。

（一）PPP項目公共服務屬性強，收益水平低，項目融資屬性弱化，缺乏滿足融資需求的金融創新產品

PPP模式債務融資主體通常應該是政府和社會資本共同出資組建的項目公司，項目公司以項目為載體獨立經營，通過項目融資籌措資金并承擔相應的風險。然而規范的PPP項目公共服務屬性較強，目前大部分以準經營性項目為準，短期內較難實現盈利，項目公司現金流無法覆蓋資金成本支出，且無歷史經營數據可追溯。我國 PPP項目資本市場上，金融機構缺乏對 PPP項目風險的判斷經驗，金融機構放款主要還是依賴項目公司股東的主體信用和外部增信，項目融資的屬性尚未得到充分發揮，實質上還是利用公司信用去融資。

盡管近些年國家陸續出臺了一些積極的融資政策，以滿足當前大體量的融資需求。但是政策并不能創造信用，在項目本身缺乏資金流保障或外部無法提供增信、擔保的條件下，金融機構也是“心有余而力不足”，難以跨越邊界向PPP項目提供符合要求的金融產品。

（二）PPP項目實際可運用的融資渠道較為單一，大部分融資工具運用受限嚴重

目前 PPP項目債務融資渠道理論上較為廣泛，國家也多次出臺相關政策鼓勵拓寬 PPP項目融資渠道，但在實際運用過程中，往往受到項目所處的階段、行業、規模、交易風險、融資成本、社會資本方性質等多種因素影響，實際可運用的融資渠道較為有限。

譬如PPP專項債方式，PPP專項債審核流程煩瑣，對發債主體和項目現金流要求較高，一般新成立的項目公司很難滿足需求;融資租賃適用于設備投資占比較高的項目，且融資成本較高，獲取低價資金能力較差，只能作為一種融資補充;基金、信托等資管產品則由于融資成本遠高于PPP項目可承受成本，適用性較低，難以推崇;項目收益債或ABS方式融資，一般要求是已進入運營期的經營性或準經營性項目，且均需有股東或外部擔保人提供信用支撐。因此，銀行貸款這種單一間接的模式仍然是我國PPP項目債務融資資金的主要融資來源，其他融資工具受限于其融資條件、融資成本等因素，實際運用過程中難以大規模使用。

（三）監管政策趨嚴，PPP項目各方面臨投融資合規性審查，金融機構態度謹慎

為了規范我國PPP項目的發展，近年來陸續出臺的監管文件和資管新規政策，對PPP項目的政府方、社會資本、金融機構等投融資各方提出了較為嚴格的要求。如財金〔2018〕23號要求資本金按照“穿透原則”進行審查，嚴禁以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金等方式違規出資;要求國有金融企業審慎評估融資主體的還款能力和還款來源;要求國有金融企業以PPP項目規范運作為融資前提條件等;銀發〔2018〕106號文禁止資金池、期限錯配、禁止多層嵌套、打破剛性兌付等。

一直以來，銀行都是 PPP項目的“出資主力”，這些文件的出臺雖然對規范項目融資有著積極意義，但也導致銀行為主流的金融機構對 PPP項目融資頗為謹慎，在考察 PPP項目的時候，需要考慮項目是否有凈現金流;項目是否入庫;是否有擔保;中標社會資本方的實力;項目當地財政實力，包括當地的政府顯性債務和隱形債務、當地財政預算收入水平、是否是百強縣等條件。

在這種情況下，PPP項目融資按時到位勢必面臨極大的挑戰，畢竟 PPP項目是由政府率先發起由企業執行的，貸款能否按時歸還是金融機構首要考慮的問題。

（四）PPP項目合作期限與金融產品期限錯配嚴重，一次融資難以滿足全生命周期資金需求，再融資需求激增

目前部分PPP項目因為當地政府財力問題，在10%的監管紅線下往往需要通過拉長合作期限的方式來滿足財承的要求。但在實際融資過程中，動輒20、30年的 PPP項目合作期限與金融產品期限錯配現象較為普遍，大部分 PPP項目難以通過一次融資滿足項目全生命周期的資金需求。在期限上較為匹配的銀行貸款也由于其往往需要外部增信或擔保，導致該種模式雖然是目前PPP項目融資的主要來源，但在當前我國在 PPP領域相關立法不明確的政策背景下，對于外部第三方而言也存在一定的償債風險，后期容易引發糾紛。

另一方面，PPP項目發展至今已有5年時間，大量項目即將完成建設期并進入穩定運營期，意味著大量項目社會投資人有通過公開上市、股權轉讓、股權回購、發行債券票據、資產證券化結構化融資等多種方式提前退出降低融資成本的需求，也就是 PPP項目再融資需求激增。

結語

通過PPP模式的運用，政府引入社會資本方的方式有效地解決了基礎設施和公共服務項目建設過程中的資金問題。但在具體實踐中，PPP項目的落地和建設仍飽受融資的困擾，需要社會各界不斷提高對PPP投融資模式的認識、完善PPP投融資體系建設，為PPP模式的可持續發展提供良好的外部環境，推動我國經濟和社會的長遠發展。

參考文獻

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