長三角環境協同治理的困境及實現路徑

許簫迪 程倩

摘 要：環境污染的協同治理已經發展成為長三角區域環境治理的演進趨勢，長三角環境治理也已取得一些成效，但仍存在諸多不足。政府府際間及政府與非政府主體間的協同中都存在重重困境，須采取措施完善區域環境協同治理，進一步提高其效力。在對長三角環境協同治理的現狀和困境進行分析的前提下，剖析制約該區域環境協同治理的因素，并提出相應的優化對策，以期對改善長三角環境協同治理路徑起到一定的作用。

關鍵詞：長三角;環境污染;協同治理

中圖分類號：X321? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）26-0081-02

長江三角洲城市群作為“一帶一路”與長江經濟帶的重要交匯地帶，經濟高度發達，也是生態退化和環境污染嚴重地區[1]。該地區各城市相互接壤，加上環境污染本身的跨域性特征，使得跨行政區的環境協同治理已成必然選擇。

一、長三角環境協同治理的成效

一是達成了較多環境協同治理協議。長三角積極響應國家的號召，在中央政策的指導下，因地制宜制定環境治理規劃。各省市立足于長三角實際情況，針對區域整體環境或特定的大氣污染和水污染的治理，就眾多事宜達成共識，并以協議或政策法規的形式規定下來，為環境的協同治理提供承諾保證。在特大賽會期間，各省市共同簽訂了眾多協議和計劃，為環境治理工作做了具有公信力和約束力的具體部署和明確分工，同時也為各地協作提供了明確的方向和目標。

二是有組織結構作支撐。長三角的聯席會議制度為區域內主體間的協同提供了重要平臺。2014年成立的大氣污染防治協作小組和2016年成立的水污染防治協作小組更是為區域環境協同治理提供了組織機構支撐。協作小組每年召開一次會議，會議將各地凝聚起來，就長三角環境協同治理的現狀進行分析，討論決定下一步的工作重點[2]，為各省市就區域環境治理工作進行協商決策提供了平臺。例如，在環境污染的具體治理中，針對某一流域的水污染治理，負有責任的各地因地制宜成立了眾多合作治理機構，引導污染協同治理有組織、有序的進行。

三是協同治理機制初步形成。在長三角的大氣和水污染治理中，各地建立了眾多污染監測點，甚至實行了聯合監測，實現了數據信息的共享。據統計，長三角已基本實現區域大氣重點污染源在線數據、國控站點監測數據、指定超級站監測數據的信息共享[3]。在跨界水污染治理上實行了生態補償機制，區域環境治理生態補償機制初步形成。在聯合執法上，三省一市已達成共識，并在共同簽訂的協議中多次提到要共同協調、處理環境污染糾紛。同時，大氣污染和水污染防治協作小組的成立，意味著區域大氣和水污染的聯防聯控機制初步形成，并將繼續發揮重要作用。

四是多元主體協同初具形態。在長三角的環境治理中，三省一市各地政府已嘗試跨越行政區劃的限制，采取一些措施進行合作治理。各地政府已就一些工作達成共識，共同簽訂了協議，并在此基礎上，制訂符合自身的行動計劃，積極承擔責任。各地政府也積極引導企業等主體進行合作治理，排污權交易和企業環境行為評級等制度對控制企業污染物的排放起到了重要的作用，企業在這個過程中也提高了環境治理的參與意識，間接承擔了一定的責任。社會組織和公眾在長三角環境治理中發揮了一定的監督作用，長三角的一些社會組織發起了專項污染治理行動，倡導多元主體的共同協商和合作，針對具體環境問題共同決策和行動。

二、長三角環境協同治理的困境

（一）政府間的協同治理困境

制度化水平較低，協調困難。從長三角各地間采取的協同治理措施中可以看出，長三角環境協同治理具有階段性和短暫性的特征，并非常規操作，具有非長效性，制度化水平低，各地政府間的內生協同治理行為較少。污染防治小組每年召開一次會議，各地政府分析目前治理情況并確定下一步工作重點，但并未對區域整體的環境治理做出系統的規劃，未形成區域環境協同治理的常規方案。會后往往還是各自著手解決各地關心的環境問題，除非重大跨界污染問題出現，政府間才會暫時加大協同治理力度。而且在環境治理過程中各地并沒有統一的治理指標，例如對企業的污染物排放量沒有統一的標準，再加上缺少對各地治理的監督和考核，所以對治理效果無法做較明確的衡量和評價。這樣就使得各地在協同治理中很容易表現出隨意性，導致環境協同治理的成效不大，給政府間的協同形成了阻礙，難以實現信息和資源的充分交流和分享，由此導致府際間協同存在信息不對稱的問題。因此，長三角環境治理中地方政府間的協同需要更權威、系統、全面的機制、組織機構和政策法規等支撐，提高制度化水平，使之成為長三角常態化的環境治理模式。

（二）企業與政府的協同治理困境

企業協同的主動性不強，企業協同缺乏保障。企業在環境治理中處于非常被動的狀態，通常是在政府的外部約束下采取行動來規范自身行為，而主動采取的自發性行動極少，只有少數企業意識到環境污染的嚴重性和自身責任，主動采取行動參與區域環境治理。政府與企業協同治理的困境不僅表現在企業的主動性不強上，同時還表現在缺乏政策法規、組織、制度保障上。在長三角的環境協同治理中，目前區域內的政府還沒有從整體的、一般性的角度考慮企業治污的問題，企業在區域環境治理中要發揮的作用、如何發揮作用都無章可循，未針對企業參與環境治理制定一般性的、系統全面的政策規劃。企業在環境治理中已采取的舉措，尤其是那些被證明利于區域污染治理的行為，也未以權威的政策法規的形式確定下來。在組織機構上，長三角整體的環境協同治理的組織較少，企業參與環境治理主要通過水污染和大氣污染的防治協作小組。但目前這兩個組織還處于初步發展階段，主要著手解決的還是三省一市政府間協同的問題，企業在其中還是以松散被動的形式暫時性地參與治理，組織上并未能為企業提供充足的平臺。

（三）公眾、社會組織與政府的協同治理困境

在長三角的環境治理中，公眾一是要在日常生活中身體力行地規范自身的行為，二是要對其他治理主體的行為進行監督。但依據實踐，公眾在這兩方面做的遠遠不夠。隨著環境問題日益嚴重，公眾能夠意識到環境治理的重要性，但對自身在其中要扮演的角色還未有充足的認識。環境治理對于很多公眾來說僅停留于口號，真正自覺付出行動的很少。而政府也主要是通過宣傳教育的方式引導公眾參與治理，導致公眾的參與缺乏權威的外部約束。在長三角的環保組織開展的諸如“拯救錢塘江母親河行動”等專項行動中，公眾的積極性是很高的，環保組織的人員也相當充足。但在那之后，往往出現人員大量流失的現象，吸引力也急劇減小。此外，環保組織在缺乏政府引導的情況下，還存在不夠專業和規范的問題，在日常運營上具有隨意性。

三、長三角環境協同治理的實現路徑

（一）政府間的橫向協同

環境污染可以被遠距離傳輸，是外來污染與本地污染共同作用的結果[4]?；谶@一特性對于環境污染的有效治理必定涉及到多個地方行政區和多個中央政府部門等多個子系統，需要這些子系統之間開展廣泛的協同治理和監管。在長三角環境治理的過程中，各地政府要協調起來，做好頂層設計，發揮協同作用。三省一市政府需要聯合開展大氣污染綜合防治，統籌規劃，合力控制煤炭消費總量，聯合制定污染物排放標準，優化能源結構，切實改善區域空氣質量;開展跨界水體環境治理，共同制定治理方案，建立跨省聯防聯控機制，全面加強水污染的治理協作。同時，各地政府要實現環境治理的協同監管、執法以及考核，共同打造綠色長三角，在長三角的環境治理中發揮核心作用。

（二）政府與企業間的內外協同

企業從某種角度來講，一方面是環境污染的實施主體，另一方面也是環境污染防治的治理主體，企業的參與度將直接影響到環境污染防治的整體效果。在長三角環境協同治理模式下，政府要積極引導企業控制污染排放，承擔區域污染防治責任。政府不僅可以通過法律規范和行政監管對企業行為進行規范，也可以運用市場經濟手段，通過價格、稅收、信貸等方式來調節、引導企業的行為。例如，嚴格規定企業污染物排放的標準、處罰的力度，通過外部約束打擊企業的違法排放行為;淘汰高能耗、低收益的污染企業，鼓勵企業優化能源結構，對企業的產業升級改造給予相應的補貼和支持;通過獎勵等措施激勵企業主動參與環境治理，主動發揮企業作用。這樣，不僅能夠有效降低政府的監管成本，還進一步提高了企業參與治理的積極性。因此可見，政府可以通過創新制度設計，用靈活的方式來激勵企業節能減排。

（三）政府和公眾及社會組織間的參與協同

污染治理中的“參與協同”更多的是表現在政府和非政府組織以及公眾多元主體之間的互動過程。這一過程圍繞著大家普遍關心的環境問題，各主體采取靈活多樣的互動行為方式，在充分利用各自資源、技術優勢的同時自主管理，自覺參與到大氣污染治理的整個環節，實現“整體大于部分之和”功效[5]。許多情況下，當政府和企業對于一些大氣污染問題還未及時采取行動時，環保非政府組織就能夠基于其準確的信息來源或者自己的調查和研究，及時到達現場為事件當事人解決污染問題提供相關幫助，其效率之高，令不少政府和企業汗顏。而公眾在環境治理中則能發揮監督的作用。因此，在長三角環境治理中，政府要為環保非政府組織和公眾提供平臺和支撐，讓其利用自身優勢參與到環境治理中來，形成協同效應。

參考文獻：

[1]? 黃麗娟.長三角區域生態治理政府間協作研究[J].理論觀察，2014，（1）：74-76.

[2]? 王玉明，王沛雯.長三角城市群跨域環境治理中的政府合作[J].公共管理，2018，（1）：4-10.

[3]? 張顥瀚，鮑磊.長三角區域的生態特征與生態治理保護的一體化推進措施[J].科學發展，2010，（2）：57-67.

[4]? 周林意.長三角區域大氣污染協同治理的瓶頸與破解路徑[J].生態環境，2016，（2）：24-27.

[5]? 王學棟，張定安.我國區域協同治理的現實困局與實現途徑[J].中國行政管理，2019，（6）：12-15.