關(guān)于自留山經(jīng)營管理體制改革的探討

王明生

20世紀(jì)80年代初，浙江省開展了以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作，共確定集體山林權(quán)屬面積8256萬畝，其中劃分自留山1773萬畝，占集體山林面積的21%。自留山林地屬集體所有，由農(nóng)戶長期無償使用;林木歸農(nóng)戶所有，可以繼承。家庭是自留山使用的基本單位，生不增、死不減，長期不變，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)買賣，遷居、婚娶不準(zhǔn)隨帶。自留山使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，不得抵押;劃分自留山近四十年了，情況發(fā)生了很大變化，民間流轉(zhuǎn)事實(shí)存在，難以阻擋。

2016年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》提出“探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機(jī)制”;2018年《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)林業(yè)綜合改革的實(shí)施意見》提出，允許自留山以轉(zhuǎn)包、出租、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但對自留山流轉(zhuǎn)的理論與實(shí)踐，尚在探索之中。

“三權(quán)”分置適度放活經(jīng)營權(quán)

2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”此后，中央多個文件提到宅基地制度改革問題。

農(nóng)戶的自留山與宅基地有相似之處。自留山的“三權(quán)”，一般指自留山林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機(jī)制，核心問題就是自留山使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。可以把自留山林地使用權(quán)分解為資格權(quán)和經(jīng)營權(quán)，將自留山所有權(quán)、資格權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”（林木所有權(quán)依附于經(jīng)營權(quán)）;堅(jiān)持林地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活經(jīng)營權(quán)。只要處理好消失農(nóng)戶（外遷或亡故）的自留山資格權(quán)問題，自留山經(jīng)營權(quán)就可以適度放活，正常流轉(zhuǎn)。

探索流轉(zhuǎn)新辦法

自主流轉(zhuǎn)，集體同意。自留山的林木所有權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)（除轉(zhuǎn)讓外），由農(nóng)戶自主決定。農(nóng)戶在簽訂流轉(zhuǎn)合同前應(yīng)征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在合同書上簽章。

農(nóng)戶自留山使用權(quán)，以農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織存在為前提;如果農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織消失，就喪失了自留山資格權(quán)，其使用權(quán)不再延續(xù)。農(nóng)戶消失與否、何時消失是不確定的，可以在合同中說明，在自留山流轉(zhuǎn)經(jīng)營期限內(nèi)，如原農(nóng)戶消失，由集體經(jīng)濟(jì)組織行使轉(zhuǎn)出方的權(quán)利和義務(wù)，以保證當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如，仙居縣橫溪鎮(zhèn)新羅村，地處高山，全村有山林土地8450多畝。2002年開始，整村遷移到橫溪集鎮(zhèn)區(qū)。2012年，全村104戶村民通過委托的形式，由集體統(tǒng)一對外發(fā)包包括自留山在內(nèi)的全村山林。承包期內(nèi)，如果出現(xiàn)消失農(nóng)戶，自然由集體繼續(xù)行使發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)。

轉(zhuǎn)讓后不再保留自留山性質(zhì)。轉(zhuǎn)讓是指林權(quán)權(quán)利人將其擁有的全部或部分林權(quán)有償轉(zhuǎn)移給他人從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為，轉(zhuǎn)讓后原權(quán)利人的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)終止，由集體經(jīng)濟(jì)組織與轉(zhuǎn)入人重新簽訂流轉(zhuǎn)合同。廣東、江西、浙江等省規(guī)定自留山可以流轉(zhuǎn)，但不得以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)。四川省則規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓后自留山性質(zhì)不再保留。《四川省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：“自留山經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意并由本集體經(jīng)濟(jì)組織與受讓方簽訂林地承包經(jīng)營合同，承包期滿后承包經(jīng)營權(quán)歸還集體;受讓方可向登記機(jī)關(guān)申請權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記。”

四川省的辦法切合實(shí)際，較為可行，可資借鑒。例如，仙居縣橫溪鎮(zhèn)某村一組村民李某豐有自留山3畝。李的兩個兒子和李本人先后亡故，僅留李妻一人。李的妻子生前將自留山轉(zhuǎn)讓給鄰村的侄子張某平栽植楊梅，已經(jīng)投產(chǎn)。此外，該組還有2戶村民消失，張某沿生前將自留山轉(zhuǎn)讓給本組侄子張某進(jìn)經(jīng)營;張某來生前將自留山轉(zhuǎn)讓給本組侄子張某華經(jīng)營。這3戶生前在本集體經(jīng)濟(jì)組織都沒有子女，孤老無靠，把自留山轉(zhuǎn)讓給自己的侄子經(jīng)營，換取侄親照應(yīng)，合情合理。自留山對其侄子的轉(zhuǎn)讓，帶有“繼承”性質(zhì)。這3戶消失（亡故）后，該村民小組部分村民提出了收回自留山問題，產(chǎn)生了矛盾。如果有明確規(guī)定，轉(zhuǎn)讓時經(jīng)集體同意，并且集體與其侄子簽訂一個承包合同，就不會產(chǎn)生矛盾了。當(dāng)然，現(xiàn)在也可以通過折價收回轉(zhuǎn)包，或者與現(xiàn)經(jīng)營人重新簽訂承包合同等形式妥善解決。

交回集體經(jīng)營。自留山交回集體有兩種情況，一種是個別農(nóng)戶的行為，一種是全組或全村農(nóng)戶行為。農(nóng)戶可以自愿將自留山交回集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。例如，仙居縣福應(yīng)街道長加坑村共有山林面積1.07萬畝。2006年在開展延長山林承包期工作時，根據(jù)全村山林都已經(jīng)劃為公益林，且全村即將下山遷移的新情況，經(jīng)全體村民決議，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營全村山林（包括自留山、責(zé)任山），收益按1983年分山時人口數(shù)分配到戶，實(shí)行分股不分山，分利不分林。如有本村村民整戶戶籍遷出或亡故，停止該戶分配。2010年有2戶消失，繼承人提出異議。經(jīng)協(xié)商，給予消失農(nóng)戶一定的林木補(bǔ)償后，按決議執(zhí)行。

流轉(zhuǎn)期限以30—70年為好。《浙江省林地經(jīng)營權(quán)證管理辦法》規(guī)定，自留山林地經(jīng)營權(quán)證的有效期最長不超過2055年12月31日。這是考慮到與2006年全省延長山林承包期時責(zé)任山承包期保持一致。現(xiàn)在離這個期限尚有30多年，問題不是很大，但隨著時間的推移，流轉(zhuǎn)期限越來越短，似有不妥;這個文件有效期（8年）過去后，可以考慮參照農(nóng)村土地承包法關(guān)于家庭承包期限的規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限以30—70年為好。

自留山經(jīng)營權(quán)益保護(hù)。保護(hù)自留山流轉(zhuǎn)的經(jīng)營者權(quán)益，主要是兩個方面，頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書和經(jīng)營糾紛調(diào)處。但因體制機(jī)制原因，自留山流轉(zhuǎn)經(jīng)營者權(quán)益保護(hù)尚待完善。

2020年6月，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地（統(tǒng)管山）、家庭承包（責(zé)任山）和以其他方式承包（“四荒”地承包）的林地流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)期限5年以上的，納入不動產(chǎn)登記范圍。只有自留山的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)沒有納入不動產(chǎn)登記管理。《浙江省林地經(jīng)營權(quán)證管理辦法》將除互換、轉(zhuǎn)讓方式外的自留山流轉(zhuǎn)，納入林地經(jīng)營權(quán)證發(fā)證范圍。將自留山經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)證納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，是最好的辦法;但目前比較可行的辦法就是修改浙江省林地經(jīng)營權(quán)證管理辦法，或者改為自留山管理辦法，內(nèi)容包括自留山基本政策、“三權(quán)”分置、流轉(zhuǎn)發(fā)證、糾紛調(diào)處等，使自留山經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理可以有章可循。

消失農(nóng)戶的自留山收回辦法。農(nóng)戶消失后，集體經(jīng)濟(jì)組織在處理好自留山現(xiàn)有林木的補(bǔ)償后，可以收回自留山使用權(quán)。但如何處理“現(xiàn)有林木”是一個難題，特別是現(xiàn)在約一半的山林被劃為公益林后，更增加了處置的難度。經(jīng)過工作實(shí)踐比較，有一個辦法較為簡單可行：農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織消失時，自留山性質(zhì)取消;集體經(jīng)濟(jì)組織可以與原戶成員或其繼承人簽訂轉(zhuǎn)包（出租）合同，確定經(jīng)營期限和權(quán)利義務(wù)，由原戶成員或其繼承人繼續(xù)經(jīng)營至期滿。