探索三江匯流未來城市實踐區拆遷安置的“更優模式”

孔陽

城鎮化是社會與經濟發展必然經歷的過程，而土地征收與房屋拆遷則是其中必然需要經歷的階段。在杭州實施“擁江發展”戰略的背景下，三江匯流區根據規劃將建設杭州的未來城市實踐區，對區域內所有建設項目實施擁江發展規劃管控。在安置房面積大幅減少的情況下，推行“1+X” 組合化安置模式是符合三江匯流未來城市實踐區拆遷安置的更優模式，以期能夠促進該區域拆遷安置的科學化發展。

拆遷安置面臨困難與挑戰

以位于蕭山區最西翼的聞堰街道為例，其全境處于三江匯流區的規劃范圍內，所有建設項目實施擁江發展規劃管控。近年來，隨著城鎮化持續推進，聞堰街道拆遷房屋的數量保持較大規模，目前在外過渡人員約2709戶，農業人口11569人，根據當初的拆遷約定要分別安置在各行政村的集中安置小區中。根據現行的安置政策結合人口自然增長等因素，目前至少需要95萬平方米安置面積用于安置分配。

但自2019年1月9日起，受擁江區域規劃管控的限制，聞堰的所有待建安置小區在方案審批階段都受到降容、限高、增加公建配套等需求限制，不同程度減少了可供用于居民安置的面積。今后安置房房源短缺的預期，不僅僅給做地主體帶來了巨大的財務壓力，更重要的是引發了基層政府的誠信危機，觸發了社會的不穩定因素。

安置方式選擇的基本原則

目前，常用的拆遷安置方式有調產安置、貨幣化補償、異地重建安置、房票安置、“貨幣補償+限價期房”組合方式安置等。有學者指出，在確立拆遷安置方式的選擇上應遵循三個原則：合法權益優先保障原則、多元化安置方式自由組合原則和因地制宜合理引導平穩推進原則。而對于每戶安置戶來說，影響其安置方式的選擇事實上取決于居住環境、創業條件和鄉土情結等多種因素的現有收益和預期收益的總和，拆遷戶是理性的經濟人，必然會選擇收益總和最大化的安置方式。雖然影響每個家庭收益總和的各個因素會隨著每個家庭不同的歷史時期而占有不同的權重，但是無論采取哪一種拆遷安置補償方式，都應當以保護被拆遷戶的根本利益為首要目標，這樣才能形成符合客觀、運作高效的安置政策體系。

“1+X”安置模式的合理性分析

所謂“1+X”安置模式，就是原則上每個拆遷家庭僅分配1套安置房，其余“應安置”部分的房源實行貨幣化安置或者其他方式安置的組合化安置模式。“1”具體是在聞堰區塊安排一套面積在140平方米以上大戶型的安置房，用于滿足各拆遷戶的自住需求，迎合拆遷戶的“鄉土情結”，并保持原有的家族人脈親情關系得到維續?！癤”則是各類方式的組合，原則上鼓勵貨幣化為主，必要時可以給予三江匯流區的安置房整體進行統籌后再分配，甚至可以考慮在三江匯流區外的房源進行統籌分配安置。

對照部分西方中等發達國家城鎮住房水平在人均26㎡至43㎡之間，我國目前城鎮人均住房面積36.6㎡，是符合城鎮化進程和社會發展的客觀規律。相比現行每人70㎡的安置標準，拆遷戶將有較多面積非自住，多余的安置房對創造社會價值貢獻極其有限，而且安置小區不可避免保留有農村傳統習慣，成為了“立體的城中村”，這與未來城市實踐區低建筑密度高單位產出的發展定位不相符的。因此筆者認為，適當減少每一名安置人口的實際安置面積是不僅不會影響安置戶的實際居住品質且有利于未來城市實踐區的發展，選擇“1+X”的安置模式較為符合區域的發展現狀和滿足將來的發展需求。

推行“1+X”安置模式的三大前提

推行“1+X”的安置模式，有利于解決傳統調產安置方式與三江匯流未來城市實踐區發展之間的矛盾，消除發展過程中的不合理現象。一般情況下，有效實施“1+X”安置政策有三大必要前提。

其一，優化并豐富“X”的內涵。“1+X”并不能簡單定義為一套房實行實房安置與剩余安置房實行貨幣化安置，“X”表示的是內涵不固定，可以是調產安置、貨幣化補償等傳統方式，也可以是跨區域異地安置、公寓化房產返租、虛擬期房再租賃等形式。例如根據未來社區建設的要求，對于“X”可探索實房安置后統一返租給第三方中介機構運營人才公寓取得收益的方式，此方式在杭州市拱墅區瓜山社區已小有嘗試，同時惠及當地原住民的收益期望和外來人才的居住需求。在三江匯流未來城市實踐區，不僅僅是城市的空間形態上區別于其他城區，更重要的是在各類政策上和各類制度上要做新的研究和新的探索，包括安置方式可以打破傳統觀念的束縛進行先行嘗試先行實踐。

其二，要合理確定“X”安置方式的政策執行標準。例如，貨幣化安置方式中拆遷戶拿到貨幣化安置款后，大多數要購買房屋居住，而商品房購房款與貨幣化安置款之間的差距必然存在，如果貨幣化安置款與商品房購房款之間的差距在拆遷戶的承受能力內，那么這項貨幣化安置標準就會被拆遷戶所接受，拆遷戶才能主動接受政府倡導的安置方式。同樣，做地主體必須要有充足的現金保證，由于貨幣化安置的資金是必須在拆遷協議簽訂后的較短時間內一次性兌付，而調產安置方式中建造安置房的成本遠低于貨幣化安置，且資金是根據安置房建設工程的施工進度逐步支出的，顯而易見做地主體采用調產安置的資金壓力要遠小于貨幣化安置。因此，我們確定安置政策的執行標準必須要能夠被做地主體和大多數拆遷戶共同接受才是合理的。

其三，要建立動態調整“X”的運行評價機制。根據三江匯流未來城市實踐區發展的不同歷史時期和周邊房地產市場的時空變化，來推行符合區域發展實際的合理模式?！癤”的內涵在三江匯流區發展的初期可以以貨幣化安置為主，適當配套區域外異地安置這樣的組合化安置方式，在區域發展的中期，則可以調整為實房安置后返租給中介機構取得收益的安置方式。這其中動態調整的關鍵目的是期望安置政策的調整能促進未來城市實踐區的房地產市場特別是類住宅房產供應的良性發展。

三江匯流未來城市實踐區的建設，就是為了打造一幅生態更宜居、生活更安居、生產更樂居的《富春山居圖》。在未來城市實踐區，適時推行“1+X”的安置模式將是一次有益的實踐，通過新實踐建立杭州樣本，成為可輸出的杭州經驗。

作者系杭州市蕭山區聞堰街道黨工委委員、辦事處副主任，國家注冊城鄉規劃師，高級工程師