文化和旅游公共服務深度融合問題、戰略及機制研究*

陳 慰 巫志南

（上海師范大學 人文學院，上海 200234；上海社會科學院 文學研究所，上海 200235）

一

根據《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二條規定，公共文化服務，“是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務”［1]。2015年1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快構建現代公共文化服務體系建設的意見》的附件，明確了公共文化服務的基本服務項目：讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、送地方戲、設施開放、文體活動等。［2]

根據2016年12 月國務院《“十三五”旅游業發展規劃》，旅游公共服務主要是“更好發揮政府作用，營造良好的基礎環境、發展環境和公共服務環境”，旅游公共服務大致有兩個層面的內容：一是事業發展層面，各級政府為推動旅游長期穩定健康發展而營造并提供的宏觀發展環境，包括：旅游事業發展宏觀政策指引，旅游發展規劃的研究、制定和實施，旅游業產業發展促進政策，旅游行業建設，旅游市場秩序建設，重大旅游基礎設施建設，重大旅游工程項目建設等。二是服務提供層面，各級政府為持續提高旅游服務質量和旅游人群的參與度、獲得感、滿意度，結合旅游服務實際運行的服務標準、集散系統、服務主體、輔助設施、服務平臺、應急系統等核心要素，而營造并提供的微觀服務環境，包括：旅游服務標準，旅游集散系統，旅游咨詢服務及景點線路導引系統，旅游產品研制開發推廣，旅游行業主體教育與培訓，旅游輔助設施建設與提供，旅游公共服務平臺建設與運行，區域旅游公共服務一體化推進，面向鄉村及老少邊窮重點地區旅游發展扶持，面向特殊人群的扶持性旅游服務，旅游應急保障系統建設等。［3]

上述公共文化服務和旅游服務兩個概念之間，存在一定的交叉或重合。

（一）設施功能交叉

大致有四種情況：一是部分公共文化服務設施同時是社會公認的旅游服務設施，如博物館、科技館、紀念館等。二是部分公共文化服務設施屬于具有潛在旅游服務價值和功能的設施，如圖書館、文化館、美術館等。三是部分公共文化設施可間接用于旅游服務開發，如體育場館、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、老年人活動中心、鄉鎮（街道）和村（社區）基層綜合性文化服務中心、農家（職工）書屋、公共閱報欄（屏）、公共數字文化服務點等。四是部分旅游服務設施具有疊加公共文化服務的潛在功能，如游客集散中心、游客咨詢接待設施、旅游輔助設施（旅游廁所等）。詳見下表：

表1 公共文化服務設施與旅游服務設施功能交叉情況分類表

（續表）

（二）服務對象交叉

大致有三種情況：一是公共文化服務的對象涵蓋旅游服務對象。例如：浙江省義烏市對于外來客商、游客、購物者，實施與本地群眾同等的公共文化服務。一般情況下，來到旅游目的地的游客，應當享有與當地群眾基本相同的公共文化服務。二是公共文化服務對象同時是潛在的旅游服務對象。例如：上海市嘉定區把與文明旅游相關的知識、規則等納入基層社區公共文化服務內容，以普遍提高當地人民群眾文明旅游素養。公共文化服務重在滿足人民群眾的基本文化需求，提升人民群眾精神文化素養，人民群眾文明旅游素養應當包含于其中。三是旅游服務對象也應當是旅游目的地公共文化服務的對象。例如：江西省九江市在廬山等景區增設公共閱讀設施，為游客提供休閑式閱讀服務；上海市浦東新區在黃浦江沿岸增設“望江驛”，為各類觀光客提供閱讀、休憩以及相關便民服務。特定環境中旅游服務對象與公共文化服務對象存在同一性。特定景區作為特定地區的一部分，特定地區公共文化服務延伸到景區，可與旅游服務形成疊加或復合狀態。詳見下表：

表2 公共文化服務對象與旅游服務對象交叉情況分類表

（三）服務方式交叉

大致有三種情況：一是公共文化服務方式同時是旅游服務方式。除了上文提到的眾多博物館公共文化服務與博物館旅游服務存在方式的一體化之外，一些地區在非物質文化遺產保護傳承與新型旅游景點建設方面已經做出成功嘗試，如安徽省黃山市在著名的西遞宏村旅游地建立非物質文化遺產集聚展示空間，這一空間同時是新型旅游服務空間和非物質文化遺產保護傳承空間。二是公共文化服務方式是潛在的旅游服務方式，如公共圖書館閱讀推廣具有深度本地游開發價值，公共圖書館的地方文獻資料整理研究及咨詢服務，對于支持所在地區發展特色旅游業具有巨大潛力，文化館非物質文化遺產保護、文藝創作及表演藝術，對于豐富和提升旅游景區演藝服務的內容和水平存在開發潛力，如浙江省寧波市奉化區文化館站發揮資源優勢，積極參與景區演藝，帶動當地旅游業發展；河北省唐山市推動鄉村文旅中心建設試點，率先發布“鄉村文旅中心建設運行規范”。三是旅游服務方式與公共文化服務方式相互兼容，如各地旅游集散中心、游客服務中心毋庸置疑屬于旅游服務，但是這些設施中的服務方式同時可以兼容公共閱讀、地方特色文化展示、非物質文化遺產陳列等公共文化服務。這種兼容對于旅游服務而言不僅無傷反而有益，如浙江省象山縣在部分鄉村文旅中心設立地方特色產品展銷中心，取得良好效果。四是旅游服務方式一定條件下可以轉化為公共文化服務方式。在合并的前提下，公共文化服務與旅游服務的相互關系，用較為嚴謹的法律語言可以表述為：公共文化服務可以是但不限于旅游服務，可以轉化為但不限于轉化為旅游服務。如湖南省永州市利用當地歷史人文資源中著名的柳宗元及其《永州八記》，提出“跟著課本去旅游”，此舉不僅有力推動了歷史文化遺產的恢復性保護和創新性發展，而且為該市“全民閱讀”和“書香城市”建設注入新的強大動力。詳見下表：

表3 公共文化服務方式與旅游服務方式交叉情況分類表

總體上看，基于合并的融合，已然推動了公共文化服務資源的旅游服務應用，也在旅游服務中融入了公共文化服務元素。雖然如此，合并形成的融合仍屬初步階段，難以避免明顯的“雙拼”痕跡以及偶然性元素的融入。由于在理念層面未能形成引領性目標，在宏觀統籌方面缺乏創新的想象力，在戰略取向和功能作用方面無法適度聚焦，有可能導致在這一階段踟躕徘徊，而致中央“提高國家文化軟實力和中華文化影響力，為經濟社會發展提供強大新動能”的深層次期待長期延宕。

二

按照中央《深化黨和國家機構改革方案》的部署，新組建的文化和旅游部主要職責是，“貫徹落實黨的文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游工作政策措施，統籌規劃文化事業、文化產業、旅游業發展，深入實施文化惠民工程，組織實施文化資源普查、挖掘和保護工作，維護各類文化市場包括旅游市場秩序，加強對外文化交流，推動中華文化走出去等”［4]。

國務院組建文化和旅游部，從根本上說，是增強文化自信、提升國家文化軟實力和中華文化影響力的戰略選擇，也是立足于創新發展，統籌推進公共文化、文化事業、文化產業和旅游業融合發展的現實舉措；因此，立足于黨和國家發展大局，組建文化和旅游部，不是原有文化部和國家旅游局的合并，而是指向融合創新、跨越發展的“新設”。

基于“新設”，前述合并則僅可視為文化和旅游融合的初始狀態，進一步的理解應當從探索創新的高度，在文化和旅游深度融合的基礎上，重新審視公共文化服務和旅游公共服務各自的理念、性質與功能，全新謀劃文化和旅游公共服務的融合形態、結構與品質。

（一）從文旅融合新視角建構公共文化服務新理念

進入21世紀以來，中國逐步形成較為完善的中國特色社會主義事業總體布局，公共教育服務、公共衛生服務和公共文化服務在短短十多年的時間里取得了長足發展，社會民生得到極大改善，人民群眾的滿意度、幸福感因之而與日俱增。但值得注意的是，公共文化服務相對于公共教育服務和公共衛生服務，立意、功能和邊界清晰度略有欠缺。公共教育服務是幼有所育，學有所教。公共衛生服務是病有所醫，增進健康。二者面向全社會的積極、正向效應十分明顯。而公共文化服務則相對有些含糊，常常歸之以“文化樂民”“老有所樂”。“樂”為中性詞，在衣不蔽體、食不果腹、充滿國患民憂的戰亂頻仍或物質短缺的年代，“樂”的積極一面或許可為振奮凝聚之用，但在倉廩充裕、衣食無憂的階段，缺乏方向引導的“樂”，極易衍化為不求上進、無所事事、低端刺激、娛樂至死的負面效果。

文化和旅游融合，揭示出公共文化服務可以與旅游甚至更多的潛在領域形成交叉的潛質，可在“公共”“文化”特質的基礎上，建構新的服務形態。也就是說，文化和旅游融合折射出公共文化服務并非孤立存在，與公共教育和公共衛生服務邊界相對清晰有所不同，公共文化的服務泛在性、廣域交叉性、多元互動性以及服務形態的融合性由此而得到顯現，其中隱含的公共文化服務的正確理念應當表述為：開放交融、正向引導、軟性支撐、多維助力。

（二）文旅融合新空間催生文化和旅游公共服務新形態

由于公共文化服務與旅游公共服務客觀上存在“宜融則融”（雙方交叉而非完全重合）的問題，表現為一般公共文化服務與文化和旅游融合型公共服務并存的趨勢。這一符合當前及今后一段時期現實的發展趨勢，應從積極方面予以肯定：一方面可繼續堅持公共文化服務保障人民群眾基本文化權益這一根本，從而保障一般公共文化服務相對穩定的發展態勢；另一方面又能從策略層面突出現階段文化和旅游公共服務的發展重點和工作重心。正視和順應這一趨勢，既能體認出由文旅融合引發的公共服務新的發展空間，也能夠催生出文化和旅游公共服務即將出現新的形態。在實踐中，這些形態體現為或即將體現為三種情況。

一是催生文化和旅游公共服務融合型設施。芬蘭的赫爾辛基圖書館（面積17250 平方米），涵蓋圖書館設施、會議室、團隊工作空間、制作空間、起居實驗室、錄音室、攝影室、編輯室、辦公空間、咖啡廳、餐廳、電影院、禮堂、多功能廳、展覽設施、信息亭等多重復合功能，該設施“讓圖書館擁有最優越的地理位置、最漂亮的建筑設計、最舒適的駐足空間成為人們的共識”［5]。眾多本地居民視之為經常性“本地游”目的地。該設施由于理念先進、設計新穎、功能獨特，也吸引了來自世界各地的游客。從實際功能上說，赫爾辛基圖書館屬于以閱讀為主，兼容但不限于旅游、文創的融合型設施。上海市黃浦江東岸沿江分布的“望江驛”，為民眾提供閱覽座席、旅游廁所、母嬰室、直飲水、自動售賣機、手機充電、共享雨傘、信息查詢、醫療急救箱等便民服務，是一種服務于本地居民和外地游客的新型文旅綜合性公共服務設施。

二是催生文化和旅游公共服務融合型業態。文化和旅游的第一波融合出現在博物館系統，眾多博物館成為了解城市、感受人文、增長知識的研學旅游景點，雖然中國各地博物館因免費開放而沒有成為有經濟收益的產業，但面向本、外地游客的博物館游事實上是城市旅游業的有機組成部分，是一種以豐富旅游內容來延長旅游時間的特殊旅游載體。遼寧省盤錦市社會力量興建的中國河蟹博物館是較為典型的案例。該館兼有展陳和營銷雙重功能，以博物館的方式傳播生態保護和生態種養知識，同時推廣、銷售著名的優質特色農產品“蟹田稻”“稻田蟹”。

三是催生文化和旅游公共服務融合型活動。在文旅融合背景下，各地開展的文化活動在繼續保持公益、惠民性質的基礎上，增添了帶動城鄉旅游的功能。上海國際藝術節、上海國際電影電視節、上海美術雙年展等國際知名的文化藝術活動，已經逐步成為帶動上海都市旅游的重要引擎。在云南，彝、白、納西、基諾、拉祜等民族周期性慶祝的火把節，不僅是具有深厚文化內涵的古老傳統節日，也逐漸被賦予了展示風情、吸引游客、具有東方狂歡特征的旅游節，傳統賽馬、摔跤、歌舞表演、斗牛等民俗活動，被賦予了新的旅游功能。

（三）文旅融合新趨勢倒逼文化和旅游公共服務新跨越

上述分析已經表明：一方面，公共文化服務作為中國特色社會主義事業總體布局中一個十分重要的領域，具有助力或帶動旅游甚至其他領域發展的潛在功能；另一方面，文化和旅游融合型公共服務，具有文化和旅游價值和功能再發現、再創新的重要意義，特別有利于旅游及其他相關產業的提升和創新。文旅深度融合客觀上對文化和旅游公共服務新跨越形成三個層面的有力倒逼：一是戰略層面。必須立足于黨和國家發展大局，著力破解公共文化服務和旅游服務面臨的現實性重大問題，著力推進文化和旅游公共服務高質量發展，著力以優質公共服務促進文旅產業助力經濟社會發展的重要功能。二是機制層面。必須堅持開放發展，堅持“拆墻”而不是“筑墻”，重點破除公共文化服務和旅游公共服務之間仍然存在的無形壁壘，加快推動文化和旅游公共服務社會化發展，促進文化和旅游的公共服務要素自由流動，構建更加完善的文化和旅游公共服務價值鏈。三是路徑層面。大力發展文化和旅游公共服務新設施、新業態、新活動、新行業，鼓勵公益性文化單位因地制宜地面向公眾開展文明旅游宣傳教育，開發有利于城鄉旅游業發展的特色服務項目。鼓勵有條件的城鎮和鄉村對現有公共文化設施進行改造提升，建成文化和旅游融合型公共服務設施。支持城市或區域游客集散中心、旅游景區游客服務中心，結合當地特點融入具有特色的歷史、人文等內容。鼓勵社會力量公平、合理利用特色文化資源參與相關產品服務項目的開發，參與“旅游廁所”及相關公共設施的建設，豐富文化和旅游公共服務供給。大力推進互聯網、移動互聯網、大數據、云計算、區塊鏈等先進技術的應用，鼓勵渠道、載體、業態甚至行業創新，擴大覆蓋面，提高便利性和舒適度，加快推進文化和旅游公共服務的高品質發展。

三

從計劃經濟體制下的傳統文化事業直接轉化而來的公共文化服務體系，客觀上存在基礎研究明顯滯后，理論、政策、制度、產品、隊伍等準備不足，對于人民群眾的基本文化權益以及基本文化需求的理解有一定偏差，這些問題直接影響到公共文化服務如何面向大眾，應當提供什么產品，由誰來提供，服務成效如何評價等一系列需要直面和解決的實踐問題，這或許是前一階段在公共文化服務快速發展的同時，局部出現一些誤區的直接原因。

這些局部性的誤區直接導致一些地區在公共文化服務實施過程中，過于強調“享受文化成果”，過于突出“文化樂民”，過于側重用大量較低端的文化產品和服務去填補人民群眾的閑暇時光，一定程度上導致了三種帶有普遍性的消極甚至負面的現象。

一是供給“大水漫灌”。在一些地區，大量公共文化產品和服務“大水漫灌”式地向基層派送，有限的財政資金被部分地耗費在中低端產品生產或采購上，同時也使基層群眾習慣于“等、靠、要”，即被動地接受或享受，扼殺了基層群眾的文化自覺意識，阻滯了基層群眾自創自辦、自主服務、自我提升的文化主動性、積極性，也對當地基層原有的文化特色形成同質化沖擊。同時，長期“媚眾”式提供中低端服務產品，可能是公共文化服務隊伍本身處于低水平循環狀態的重要原因，可能降低了追求，消磨了意志，弱化了本領。

二是品質泛娛樂化。一些提供給基層群眾的文化服務產品還無法充分體現意識形態引領的重要作用，無法滿足“以文化人，以文育人”，傳承中華美德，培育和弘揚社會主義核心價值觀的基本要求，一味“樂民”的娛樂化色彩比較濃厚，雖然也能充實基層群眾閑暇生活，但客觀上順應了社會泛娛樂化趨勢，無意中成了娛樂化的推手。

三是陣地“水土流失”。由于部分公共文化服務主體及主導產品底色不鮮明，一方面基層“陣地”屬性無法從所提供的產品和服務中展現出來，另一方面，基層群眾面對紛繁蕪雜的社會服務產品也難以分辨出孰優孰劣。這就給某些其他勢力創造了見縫插針、渾水摸魚、快速發展的所謂“自由”空間，基層群眾信教人數迅速增長，也從側面反映出基層陣地“水土流失”的狀況。

上述局部性負面情況，根源還在于對公共文化服務所要保障的人民群眾基本文化權益以及所要滿足的人民群眾基本文化需求理論闡述精準度不足，政策制度有待細化，實踐層面監管還需要加強。理論上的含糊，一定程度上導致部分文化服務主體把基本性簡單理解為僅僅滿足人民群眾較為低端的文化需求，社會實踐層面倘若缺乏正確引導，其結果必然是較少考慮“向上向善”、增長知識、提升能力、引導發展的長遠需求，較多滿足于短期的、感官的，甚至是片刻的娛樂，較少從普遍提升公眾精神文化素養的角度提供具有引領意義的優質文化產品，較多從現成廉價文化產品中選擇那些符合部分有閑有錢的群眾的娛樂偏好的產品。

文旅深度融合，為破解公共文化服務理論、體制機制和實踐層面的諸多難題，提供了新的突破口。從文旅深度融合切入，打破了原有文化事業相對封閉和固化的思維定勢，使公共文化服務置于開闊、交融、聯系、共享的發展新空間，其間既可以深入推進公共文化服務和旅游服務資源的整合利用、持續催生新型文化和旅游公共服務的融合形態，也可以更加有效地引導和管理全社會文化和旅游需求，使之朝著“守正”的方向穩步前行，還可以更加有力地發揮文化和旅游公共服務帶動文旅產業發展的作用，進而激發和形成有利于經濟社會發展的新動力。

四

長期以來，中國旅游領域的公共服務雖然不乏各級政府規劃引導、政策扶持、項目支持的成分，但總體上仍然附屬于旅游產業，基本由市場主體建設運營。產業領域的政府公共服務如何定位、如何實施，是一個亟待破解的理論和實踐問題，不過從最起碼的要求來看，在那些符合政策指引的重要產業領域，政府的公共服務應當具有基礎性、引導性作為和先導性、戰略性意義，旅游產業就屬于這一領域。

在旅游產業領域，以往由于相關必要的公共服務主要由市場提供，導致一般旅游公共服務存在下列問題。

（一）政府定位不具體

在社會主義市場經濟體制條件下，產業發展應積極發揮市場配置資源的決定作用，政府與市場應始終保持“一臂之距”。但是也應當看到，在產業發展的公共服務環節，市場常常會“失靈”，這就需要政府及時出現，并且負責到位，發揮有效的引領和支撐作用。此前相當長一段時期，中國旅游產業領域，政府的公共服務主要體現在宏觀的規劃指導、政策指引，一些微觀的、具體的公共服務環節政府常常缺位。少數發展較好的旅游公共服務，水平僅僅大致與旅游業發展的一般水平相當，大多由于公共服務營利性不強，市場主體處于勉為其難、應付差事的境地，而致旅游公共服務的水平大多處于旅游產業發展的一般水平之下。關于這一點，從長期困擾旅游業發展的旅游廁所臟亂差問題中，可略見一斑。

（二）公共性質不明

在社會主義市場經濟條件下，市場主體參與公共服務提供是政府公共服務的重要實現方式之一，但是其中有一個必不可少的前提：市場主體所提供的公共服務，必須仍是公共服務，而不應變公共服務為一般商業服務。目前一些地區旅游集散中心或景區游客服務中心，商業化色彩過重，較為普遍地存在借公共服務之名低價攬客，將公共服務場地設施切割轉包分包給相關企業，為營利項目過度壓縮公共空間和公益項目，低水平提供旅游廁所、休憩飲水等公益服務，打包推銷劣質商品或服務等問題。公共性質模糊，直接打擊了游客情緒，間接損傷了政府形象，最終損害了旅游市場。

（三）服務功能不明確

微觀、具體的旅游公共服務，是政府及其伙伴服務游客的公益性場地、項目和服務行為，主要用于傳播旅游理念和公共信息，遴選和推介旅游品牌，提振游客熱情和期待，扶持促進旅游消費的公益活動。這些具體功能集中體現在旅游集散中心、游客服務中心、旅游廁所等公共服務載體之中。目前旅游公共服務呈現出較為單一的淺層商業服務狀態，尤其是城市或景區地方特色文化元素缺位，使這些單一經濟方式的旅游公共服務，在現代社會及產業環境中的生存活力和發展質量顯得十分虛弱和低下。

（四）產業引領不到位

產業領域的公共服務，其存在的直接價值，無論是社會價值還是經濟價值，都應當以引領、帶動和支撐該產業的發展為核心。根據對旅游公共服務的觀察，現階段旅游公共服務在整個旅游產業中處于從屬地位，多數情況是景區景點狀況基本能夠符合游客需求，但是信息、道路、標識、接待、導游。特別是旅游廁所的服務狀況難以讓人滿意。旅游公共服務滯后，一定程度上拖累了旅游產業發展，降低了游客在旅游過程中的滿意度和獲得感，本屬于動力因素的公共服務，成為十分明顯的制約環節。

此外，在旅游公共服務環節建立起不應有的營利模式，也是整個旅游產業發展短視的突出表征之一。旅游公共服務理應培育公眾正確的旅游觀念，引導公眾運用旅游方式了解世界、觀賞自然、體驗文化、學習知識、增長才干，為公眾提供便利參與旅游、享受旅游的基礎服務，提高全社會文明旅游發展水平。旅游公共服務是整個旅游產業的起點，也是判斷旅游產業健康與否、質量高下的關鍵環節。唯有高品質公共服務，才能持續引導整個旅游產業體系向高品質方向發展。

五

文化和旅游公共服務的社會效益、經濟利益之間的關系，若拘泥于單一領域的局部，則會推演出十分錯誤的結論。比如，若拘泥于單一的公益文化服務領域，那么似乎公共文化服務唯有社會價值和社會效益，不存在產生經濟利益的可能性。其實，國家、城市或鄉村的經濟社會發展，客觀上是一個有機整體，各要素之間有分工，但從未也沒必要孤立存在。

事實上，公共文化服務與旅游、扶貧、就業以及多種產業發展有千絲萬縷的聯系，公共文化服務與社會各部類某一方面聯系更緊密些的狀況，本質上是由經濟社會發展所處的特定歷史階段所決定的。在廣闊的經濟社會發展中，對公共文化服務進行戰略性價值觀察，就可以在充分肯定其始終以社會效益為主的前提下，同步結合經濟社會發展的實際，有側重地發現、挖掘公共文化服務具有戰略意義的經濟價值，順勢而為地激發其中蘊含的直接或間接、近期或遠期的經濟利益。

同理，特定旅游公共服務的經濟價值雖然直接指向特定旅游產業項目的經濟利益，似乎與普遍的社會公益不存在明顯的聯系，但是必須指出，一方面所有特定的旅游公共服務的總和，既是整個旅游產業的前端，也是政府面向全社會公共服務的重要方面，由全部旅游公共服務所構成的具有戰略意義的社會旅游環境，直接關系到政府、社會和旅游行業的整體形象，其中所包含的戰略性社會價值自不待言。

歸結起來，公共文化服務和旅游服務深度融合在戰略層面上的重要意義，主要體現在四個方面：一是公共文化服務的融入有利于把旅游公共服務逐步提高到有人文內涵的高質量發展層面，使之更突出地體現出社會價值。二是文化和旅游公共服務不斷健全和完善，有利于緊密結合當前實際情況，大力促進文化和旅游產業，為經濟社會發展提供新的動能。三是從長遠發展的角度，與旅游公共服務融合，更加清晰地展示出公共文化服務所具有的綜合功能和潛在作用，更加清楚地表明文化和旅游的融合并非偶然現象，而是公共文化服務諸多功能再發現的必然結果。四是就發展的終極意義而言，文化和旅游公共服務深度融合，為“以人民為中心”推動人的發展與經濟社會發展高度統一創設了新的案例或可以通達的正確路徑。

文化和旅游公共服務深度融合在戰略層面有三個重要切入點：一是融入“一帶一路”和人類命運共同體建設。中國向世界發出的“一帶一路”倡議和人類命運共同體建設構想，業已得到世界大多數國家的認同、支持和參與。“一帶一路”建設與中國文化和旅游公共服務緊密相關，“一帶一路”既是國際經濟貿易的通道，也是各國友好往來的橋梁。國之交、民相親，文化和旅游公共服務走“一帶一路”，可以多在“民相親”的層面上下功夫，以富有文化內涵的旅游服務為“國之交”助力。中國提出的人類命運共同體建設，業已達到了有史以來人類文明理念和形態的最高峰，是迄今為止人類正義和道義的制高點。在人類面臨主要來自于自然和人類內部的諸多矛盾、沖突和威脅的現實情況下，聚焦共同命運、化解內部分歧、深化全球治理、合力共謀發展，方是人間正道。在世界范圍內，擴大國際文化交流，拓展具有文明互鑒功能的旅游服務，增進世界各國相互了解，是人類命運共同體建設具有現實操作意義的工作抓手。其中，完善面向國際的文化和旅游公共服務，對于加快這一進程具有重要的支撐作用，此項工作的著力點有積極推進“亞洲旅游促進計劃”、積極參與“世界文化旅游大會”、加強“一帶一路”文化和旅游公共服務交流合作等。

二是融入“鄉村振興”國家戰略。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”［6]的總要求，精心選擇有旅游資源或基礎條件的鄉鎮和村，開展鄉村文化和旅游公共服務中心建設，健全鄉村文化和旅游公共設施網絡和服務功能，豐富和優化鄉村文化和旅游公共服務內容，改進和創新服務方式，大力促進鄉村文化和旅游產業發展。發揮公共文化普及知識、培養人才、孵化組織、彰顯特色等功能，以各具特色、異彩紛呈的鄉村文化助力鄉村旅游經濟。借鑒遼寧省盤錦市河蟹博物館、浙江省安吉縣中國竹子博物館等的成功經驗，以博物館、特色文化展示、非遺產品化和電商融合的方式，帶動旅游和文創。借鑒貴州省六盤水市利用非遺技能開展文化扶貧工作的經驗，在注重非遺保護和傳承的同時，加強非遺生活化、產品化、產業化開發，推動非遺“活起來”，繁榮鄉村特色旅游經濟，幫助鄉村群眾靈活就業。

三是融入區域一體化國家戰略。與教育、醫療相比，文化和旅游更具有邊際成本低、邊際效應大的特點，更適合于推進跨地區合作。可采取試點方式，逐步擴大文化和旅游公共服務區域一體化。長三角已初步建立國家公共文化服務體系示范區合作機制，可從示范區率先起步，試點推進區域文化和旅游公共服務平臺建設、服務品牌相互認定、特色資源相互開放、跨區域項目的設立與實施等方面開展協作，助力區域一體化國際旅游目的地建設。粵港澳大灣區已建立文化館聯盟，可試點推進公共文化藝術服務一體化發展，在區域公共文化藝術服務主體陣營建設、品牌群建設、特色分工、資源共享、項目交流等方面開展合作。

六

目前，各級文化和旅游行政部門之間有形的“墻”已基本拆除，但是各種無形的“墻”依然存在，補“斷”點、通“堵”點，全面改進和創新融合機制的任務仍相當繁重。

在管理機制方面，文化和旅游雖屬同一行政部門管理，但分屬不同主管者管理，不同管理者仍然延續對原有領域的管理。決策權利、管理能力、資源配置力等，因管理者之間的“人為壁壘”基本上停留在“融合前”的狀態。解決這一問題有三個比較簡易可行的方法：一是試行行政“一把手”直接管文旅融合機制，以加強統籌的方式推進文化和旅游管理融合。二是對文化或旅游的分管者實行崗位輪崗，交互熟悉不同領域的管理業務，形成比較全面的管理能力。三是交互輪崗有可能由于業務不熟悉的原因導致一段時間內管理滑坡，所以“一把手”需要投入更多的精力，輪崗一段時間之后，應圍繞文化和旅游融合業務的拓展，將文化和旅游兩個領域的業務交由其中業務能力較強的一人管理，以便業務集成，化外為內，打通“堵”點。

在資源配置機制方面，“發揮市場在配置資源中的決定作用”這一原則應當貫徹于文化和旅游公共服務領域，打破資源的行政化、部門化和機構化。可以采用的做法主要有：一是加快提高文化和旅游公共資源的社會化、市場化開發開放水平，實行文化和旅游公共服務“混改”。支持文化和旅游公共服務機構根據實際需求對基本服務項目進行適應性調整，與時俱進地開發和提供公益或準公益性服務產品，開發市場適銷對路的旅游文創商品。允許合格的社會或市場主體參與文化和旅游公共服務場地設施建設，參與管理運營或服務項目提供，允許旅游、公益、宣傳、教育及產品和服務推介進入公共文化場地。允許社會或市場主體舉辦公益、準公益或營利性的文化和旅游服務設施和機構，尤其鼓勵文化和旅游融合型新型設施建設。二是適度推進資源所有權與開發權分離，逐步改變資源固化、部門化、行政化狀態，面向市場擴大資源開發利用，允許社會或市場主體合理利用歷史人文資源開展經營業務，尤其鼓勵旅游企業運用文化資源開發旅游新品。三是推動各地面向區域或全國擴大文化和旅游公共服務資源的開發利用，可在長三角、大灣區、京津冀以及西南地區率先試行文化和旅游公共服務資源（如區域世界旅游目的地規劃建設，大型旅游產品和服務傳播推介中心建設，集散中心、游客中心管理運營等）跨地區管理、利用，發現、培育和支持區域性服務主體對這些資源的連鎖化、品牌化利用，推動區域文化和旅游公共服務資源的樞紐化、系統化、專業化重組，跨越式提升區域文化和旅游整體公共服務效能。四是文化和旅游政策、資金、項目等公共資源，應當向各地特色文化建設、特色旅游發展傾斜，在鼓勵各地保持原有傳統特色的同時，支持部分地區形成文化和旅游融合型特色“極化”、規模化發展，使之成為具有廣泛和持續影響力的動力地帶。五是推動資源要素自由流動，鼓勵文化和旅游特色資源擁有者以開放共享、合作開發、合法轉讓等方式進行開發利用，允許文化和旅游公共服務機構利用自有優質資源進行資產化、產品化、股權化開發，提高資源利用率，擴大資金來源渠道。

在投融資機制方面，單純由政府公共財政資金保障已難以普遍滿足文化和旅游公共服務發展要求。這一判斷基于一個事實：傳統上政府公共服務單位對于文化和旅游產品的提供大多為粗線條的，而今社會文化和旅游需求呈現為無限細分、不斷變化、常變常新，大眾由越來越多的小眾群體構成，大眾的需求日益分化為不同群體的獨特需求，公共服務的有效性往往需要以定向適應分眾需求的方式才能真正實現，這對于財政資金有限以及空間、人才、資源有限的文化和旅游公共服務單位來說，幾乎是不可承受之重。從現代社會治理的角度來看，政府對于文化和旅游公共服務的提供，不應囿于“腳下”，而應置之于“天下”。公益性文化單位的存在價值，只在于有利于將政府公共服務更為暢達、穩定地提供給全社會。為此，需要加快推進文化和旅游公共服務資金投入方式的轉變，改變過去政府包攬一切的全能格局，轉變為政府公共資金基礎性、引導性、杠桿性投入，帶動社會資本全面進入的新格局。可以采取以下做法：一是擴大基礎性投入，文化和旅游領域的大型基礎設施，如游客集散設施、道路、標識、智慧旅游等公共服務設施，其建設資金應由政府進行基礎性投入，當前宜有所側重文化和旅游融合型公共服務設施建設。二是引導性投入，政府圍繞特定時期、特定階段的經濟社會發展大局，以資金投入的方式對文化和旅游公共服務發展進行引導，現階段宜以戰略性、主干性文化和旅游融合項目（如世界旅游目的地公共服務建設、中國文化和旅游面向世界傳播推介集成服務平臺建設、“一帶一路”文化和旅游交流合作項目建設等）進行引導性投入。三是扶持性投入，為推動中西部地區特別是老少邊窮等欠發達地區的文化和旅游發展，宜以擴大“轉移支持”的方式進行扶持性投入，重點以改善當地文化和旅游公共服務的方式提升發展能力，現階段迫切需要加大對中西部地區文化和旅游主干性公共服務融合設施的建設的投入。四是鼓勵性投入，為支持和鼓勵社會或市場主體進入文化和旅游公共服務領域發展，政府采取“以獎代補”的方式扶優助強、保駕護航，現階段宜重點扶持一批文化和旅游融合型公共服務設施的創新設計、管理運營、項目提供、綜合開發、連鎖發展等類型市場主體。

在服務供給機制方面，面臨需求和服務日益細分的社會現實，政府已不必包辦，宜以社會化供給滿足全社會需求。文化和旅游公共服務雖然仍然需要政府主導，仍然需要發揮公益性文化單位的主干作用，但組織和服務方式需要及時作出以下轉變。一是政府以購買服務的方式，面向全社會采購文化和旅游公共服務，在現階段尤其應當采購具有廣泛帶動作用，能促進文旅產業發展、幫助人民群眾就業的文化和旅游融合型公共服務產品。二是公益性文化單位在不可能也不必要與社會需求變化同步擴大設施面積、增加人員編制、占用更多財力、提供更多服務的情況下，需要轉變自身發展定位。重點加強在文化和旅游公共產品生產和服務提供的社會化組織方面發揮核心作用，逐步轉型為基礎資源保障、專業組織孵化、精品創作生產、服務產品研發、行業規范管理、人才隊伍建設等核心功能，使之成為文化和旅游公共服務社會化供給的樞紐。三是政府和公益性文化單位宜廣泛吸引社會和市場主體參與文化和旅游公共服務，重點培育、扶持文化和旅游融合型公共服務細分領域的專精特新組織，逐步實現文化和旅游公共服務專業化社會化發展。

在管理機制方面，宜加強數字網絡技術應用，推進文化和旅游公共服務數字化、移動化、全程化的客觀精確管理，健全第三方評價機制，吸引公眾參與監督管理，穩步提升文化和旅游公共服務的管理水平和治理能力。一是超越目前文化和旅游公共服務數字化粗放式模糊化統計應用階段，加快研發用以采集分析文化和旅游人群參與和消費特點、行為習慣的精確算法技術，持續提高行業規劃、產品開發、服務推送、市場監管、質量測評、績效評價水準。二是超越目前第三方評價輔助性應用階段，培育和扶持兼有文化和旅游公共服務專業實力、擁有高效技術手段、理念先進立場客觀的第三方評價主體，杜絕尋租行為，穩步實施由第三方公開發布權威評估報告，現階段宜把文化和旅游融合發展作為重要評價因素。三是吸引公眾參與監督管理，可靈活采取微信公眾號、服務群以建立群眾便于參與監督評價的機制或渠道，或組建公眾尋訪團，定期檢查文化和旅游公共服務情況，或在第三方評價過程中吸引公眾代表參與，或開展文化和旅游公共服務的滿意度測評等方法付諸實施。

結 語

公共文化和旅游服務深度融合發展，是一個長期的過程，目前仍處于起步階段。當前，立足于紛繁復雜的國際環境，從戰略角度洞悉深化公共文化改革、提高服務效能，提升和完善文化和旅游公共服務，大力發展文化旅游，為經濟社會發展提供新動能具有重要意義。在新時代，建立健全文化和旅游公共服務，必須堅持從問題出發，打破各種壁壘，先行試點、積累經驗、穩步推進，堅定不移地推進機制創新、主體創新、路徑創新、服務創新。堅持不懈地研究、推進文化和旅游公共服務深度融合，有望逐步打開公共文化服務發展新局面，也有望逐步營造更加有利于旅游經濟蓬勃發展的營商環境。