政府融資平臺公司債務化解的原理和路徑

摘要：習近平總書記在2019年2月 22日主持中央政治局第十三次集體學習時指出，要深化金融供給側結構性改革。而規模巨大的地方政府融資平臺公司債務屬于防范金融風險的重點領域，遏制地方政府隱性債務增量，有序化解存量債務是深化金融供給側結構性改革的重要方面。政府融資平臺公司對我國城市建設、投資發展有著巨大的貢獻，但是其債務風險問題一直得不到妥善解決，困擾著財政和金融監管等相關部門。鑒于此，本文對政府融資平臺公司債務化解的原理和路徑進行分析，以供參考。

關鍵詞：政府融資平臺;政府債務;債務風險;地方債

0引言

政府融資平臺公司的市場化和法制化轉型看似進步迅速，但是由于債務規模較為龐大，政府融資平臺公司在轉型過程中的債務及其風險化解問題是一個長期的過程。在此過程中，為更好地促進政府融資平臺公司債務化解，降低債務信用風險、財政和金融風險，要做到：既要進行制度性的設計，也要重視對于制度背后原理的分析和認識;既要定好債務化解的政策性目標，也要考慮到地方的政策執行問題。

1政府投融資平臺簡介

政府投融資平臺大多數是由地方政府通過財政撥款、土地、股權資產等相關資產作為出資方式，申請成立具有獨立法人資格、承擔有限責任的公司機構，因為投融資平臺是在政府牽頭和推動下成立的具有明顯國字頭的企業，其承接的任務主要是完成政府交辦的項目投融資的任務，比如大型城市基礎設施的建設、經濟園區的建設等項目，這些項目經濟性質涵蓋公性、準公益性和盈利性。

2政府融資平臺公司債務化解的原理

2.1? 應當堅持防范風險、保障社會整體經濟利益等原則

堅持防范風險、保障社會整體經濟利益，即堅持經濟法的社會本位。融資平臺公司規模龐大的情況下，政府融資平臺公司債務化解受到阻礙的重要原因就是地方政府制定的政策、規范性文件與中央的政策性規定有一定沖突，并且地方政府對于政府融資平臺公司債務化解的重要性認識不足，導致政策執行不到位。當地方政府過度借債導致無法支撐下去，地方政府可能指望上級政府來提供資金支持，這種情形下預算約束是軟性的、并不能夠形成實質上的限制。因此，政府融資平臺公司的債務化解要注重協調中央與地方之間的關系，包括協調中央與地方的權益配置關系，協調中央的政策性要求與地方具體執行之間的矛盾。

2.2? 應當保證債務解決措施的多樣化、綜合化

雖然政府融資平臺公司的本質屬于國有企業，但是其債務的化解和管理問題與國有企業債務的處理有諸多不同，并不能直接適用國有投資經營法的相關規定。例如，政府融資平臺公司的經營范圍較為單一，融資行為并不規范，其償債能力低于一般的國有企業。此外，政府融資平臺公司的債務問題既是涉及金融法、財政法、公司法、行政法、經濟學等不同部門法和學科的綜合性問題，又是涉及投融資行為、金融監管等專業性問題。因此，必須保證債務解決措施的多樣化和綜合化，盡可能從更多的路徑尋求化解政府融資平臺公司債務風險的方法。

3地方政府投融資平臺債務融資的現狀

3.1? 現有政府融資平臺公司債務化解研究的不足

為防范政府融資平臺公司規模無限制地擴張，導致產生一系列的金融風險、財政風險，各地政府和財政部門出臺了許多政府融資平臺公司融資規范、債務管理等政策性文件，而有關政府融資平臺公司債務化解行政規章、行政法規乃至法律等規范性文件較少。這與政府融資平臺公司債務產生于改革開放中城市基礎設施建設、行政干預與市場調節之間難以平衡的背景相關，這也給政府融資平臺公司債務化解的研究帶來了一定的影響。

3.2? 相關規范性文件法律層級較低，使得債務化解缺乏足夠法律法規的支撐

國務院、國家發改委、銀保監會、中國人民銀行、財政部、地方政府等關于地方政府融資平臺公司的文件大都以通知、指導意見、工作指引等非正式規范性文件的形式出現。僅有2010年《地方政府融資平臺公司公益性項目債務核算暫行辦法》和2014年《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（以下簡稱《存量債務辦法》）屬于較為正式和法律效力層級較高的規范性文件。但是，上述兩個辦法也僅僅涉及債務的分類核算和管理問題，并沒有涉及地方政府融資平臺債務的本質、原理和具體的化解措施。

3.3? 投融資平臺償債能力弱

投融資平臺是為了給社會大眾提供公益性或者準公益性公共基礎設施而建立的，即使是盈利性的基礎設施能夠收回投資，期限也是比較長，因此投融資平臺的營業收入是比較少的，投融資平臺融資特別是通過債務融資籌措的資金如果想通過自身的營業收入來償還基本是不可能的，它通常是通過政府補貼以及發行長期債券等方式來彌補到期的債務?，F階段我國房地產熱放緩，地方政府土地財政受到限制，因此政府補貼也在逐步減少，這可能使得投融資平臺的償債能力進一步下降，債務風險增大。

4加強政府投融資平臺管理的對策

4.1? 建立健全現代企業制度

投融資平臺既然是按照公司制進行注冊登記的，就應該遵守公司制的有關要求，建立現代企業制度。建議對政府投融資平臺進行嚴格的清理整頓，使得政府投融資平臺回歸公司屬性，對于那些沒有償債能力和經營業務的投融資平臺公司進行清理，存續下來的投融資平臺應該是具有公益性、償債能力、有主營業務的國有企業，進一步改變政府遙控管理的現狀，使得投融資平臺成為真正的經濟實體。投融資平臺按照現代公司制度設立后，其運行則完全可以按照公司法的相關法律法規來規范經營活動。

4.2? 投融資平臺大力開發自主經營項目

投融資平臺成功轉型后，其首要任務是擁有自主經營自負盈虧的項目，唯有投融資平臺擁有穩定豐厚的投資回報收益，方可真正脫困。首先，要向政府部門申請運營那些具有良好建設前景和投資回報的經營性項目。其次，建立投融資平臺自己的主營業務，尋找現金流項目，千方百計增加收入。另外，審慎進行投資，對投資的回報要做完整的分析測算，選擇那些回收期短、回收資金流充足的項目，比如說地方創業園區的投資，抓住國家鼓勵創新發展的大勢，設立創新創業基金，為新興產業的發展推波助瀾。

4.3? 建立基建投融資新機制

一要建立基建投融資新機制。拓寬融資渠道，細分基建項目，引導精細化的市場資金進入投資;積極應用資產證券化工具，將不具備流動性的資產和未來收益轉化為當前的現金流。二要探索基建投資新領域。新基建重在消費升級和產業優化，形成新產業新服務新業態，地方投融資平臺要重構業務結構，創新經營模式，提升收入質量，積極投入新型基礎設施建設，參與收益平衡、穩定回報的投資項目，提高收入穩定性。三要積極改革自身經營治理。地方投融資平臺要在激烈的市場競爭中占一席之地，必須改革內部治理，提升競爭力。樹立品牌意識，提升專業化管理能力，促進投資主體多元化。四要推動資源優化配置。提升組織運行效率，在優化內部資源的基礎上，通過并購、重組、混改等方式，吸收外部優質新基建資源。

4.5? 改革轉型和債務化解相輔相成

地方政府融資平臺是財政體制和投融資體制的產物，是地方政府在政策約束下的重要融資模式創新，對我國區域經濟發展起到重要支撐作用，但也在城鎮化過程中積累了債務?！暗禺a+ 基建”短平快的發展模式在促進地方經濟飛速發展的同時，也帶來了高額負債和城市發展泡沫;當經濟增速放緩，收入不穩定的城投平臺“借新還舊”能力減弱，聚積的債務風險逐漸暴露。在債務肅清和監管政策趨緊的整體背景下，地方投融資平臺和政府信用的連結逐漸被割裂，隱性擔保和預算軟約束受到限制，城投融資能力減弱，防控風險和轉型發展迫在眉睫。

4.6? 既要控制好增量，也要逐步降低存量

很多中央和地方的政策性文件都要求，將地方政府融資平臺公司的債務規?？刂圃谝欢ㄒ幠?，但是具體應當控制在何種規模并沒有法定的依據，也沒有相關界定的標準，這也導致對其債務的監管和預警機制實施較為困難。因此，對政府融資平臺公司進行直接的干預和監管，反而會導致政府融資平臺公司較多精力集中于應對監管，而不是注重對于增量債務的規范管理。因此，面對這種矛盾，有必要由各地依據實際情況、不同因素來制定各地的債務規模，交由上級主管部門審核后通過。

4.7? 完善政府融資平臺公司轉型債務化解的法制化

對于地方政府債務的規范和化解可以包括事前的規范和事后的規范兩方面。政府融資平臺公司轉型債務化解的法制化是增強債務風險事前預防機制、政府融資平臺公司債務化解外部化的重要途徑。其中最為基本的法制化路徑是，可以通過推廣債務化解頗具成效地區的成功經驗，使得不同地方能夠制定出適合本地產業發展實際情況的債務化解制度規范，使得這些“流動”的經驗能夠固定下來。此外，還可以積極發揮市場調節在地方融資平臺債務化解中的作用，積極嘗試將保險引入到地方債務或者融資領域之中或者設立地方融資風險基金。地方債券或融資的保險是指當出現債券發行方未能支付本金和利息時，保險公司將承擔償付債務的責任。基于我國各地政府融資平臺公司數量較多且具備國有企業特征的考量，地方債務保險或者保險基金有設立的必要性和合理性。

5結束語

作為發展中國家的中國，國民經濟迅速發展離不開地方政府對當地經濟的支持。政府不斷投入財政來推動GDP增長，同時也導致了負債的出現，實現這一切離不開投融資平臺的建設及運行，其由地方政府發起并提供擔保。在積極財政的促成下，地方經濟飛速發展，但債務過量的現實始終意味著風險的存在，如果不能將其納入有效的風險防控體系內，做好應對準備，必然在將來出現反噬。

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作者簡介：

吳楊成，男，漢族，就讀于東南大學經濟管理學院，研究方向：經濟管理。