如何實現地方財政收入高質量增長

曹佐珍

摘要：地方的財政收入與一個地區經濟的增長密切相關，經濟發展的速度決定了地方財政收入的發展規模。地方財政收入作為國家財政收入的重要生力軍，占據了舉足輕重的地位。本文旨在闡述地方經濟發展現狀，分析地方財政收入質量水平，提出地方經濟要高質量發展，并針對如何高質量發展提出相應的建議。

關鍵詞：地方財政收入;土地財政;稅收占比

一、地方財政收入簡述

（一）地方財政收入內涵

地方政府財政收入，包含一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，即“四本賬”。地方政府財政收入中最重要的指標為一般公共預算收入，它主要分為稅收收入和非稅收入。稅收包含增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅等種類，而非稅收入包含專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入等。在刨除債務收入、轉移性收入、上繳稅收之后，一般公共預算收入即地方政府的真實財政收入。

（二）財政收入高質量增長內涵

財政收入的質量主要指的是地方財政收入的合法性、合理性和數據的真實性，以及其財政職能在管理和組織財政收入中發揮與實現的重要程度。中央和地方財政收入的高規模和質量的主要影響因素有財政收入規模與國民經濟和社會發展水平的適應性、收入結構的合理性、資金是否能真正成為中央和地方各級政府的可用資金與財力。也就是說，沒有一定規模數量的地方財政收入，也就無從深入談論地方財政收入的規模和質量;在地方財政收入規模和數量一定的程度和條件下，如果地方財政收入的規模和結構不合理，也可能會直接影響地方財政收入的規模和質量;而地方財政收入中的資金是否能真正成為地方各級政府的可用資金和財力，更是影響財政收入質量的直接因素和體現。

二、地方財政收入高質量增長存在的問題

（一）土地財政依賴仍較大

2019年，上海易居研究院發布《地方政府對土地財政的依賴度報告》（以下簡稱《報告》）。《報告》指出，2018年，土地財政收入占地方財政收入的51%，較2017年上升3.3個百分點，創下歷史新高，貢獻了超過一半的地方財政總收入。

當前，我國地方政府賣地收入屬于土地財政，在財報中被列入“地方政府性基金收入”一欄，現行規定下地方政府賣地收入絕大部分不用按比例上交，因而所得收入都被留存在了地方。所以現階段地方政府賣地收入和地方一般公共預算收入共同構成了地方政府最主要的收入和開支來源。分析其原因，是地方政府沒有創造新的經濟帶動點，在實體經濟發展不足的前提下，地方收入仍需高度依賴土地財政。特別是房地產市場的進一步發展，土地價格持續上升，地方政府通過賣地一項就足以填補自身的一般公共預算赤字。加之在經濟支出壓力下地方政府入不敷出，更加依賴土地財政對地方財政的支持，不利于地方財政收入高質量增長。

（二）稅收占財政收入比重較低

在經濟增速下行的背景下，各級政府通過結構性減稅讓利于企業和民生，希望通過減稅效應帶動居民消費，振興實體經濟和民間投資。部分地區為了完成年初各級人大確定的財政收入增長目標，通過非稅收入予以彌補，個別地區非稅收入已成為地方財政增收的主力軍。但現階段非稅收入管理水平以及非稅收入公開化與可監督程度低于稅收收入，特別是非稅收入使用管理不到位，可能導致地方財政濫支現象，引發社會收入分配不公，影響地方財政收入高質量增長。

（三）地方財政收入差距明顯

一方面，地方財政收入差距十分明顯。我國自實行改革開放以來，經濟發展迅速，是持續發展最快最久的發展中國家，因此我國各地區的經濟水平得到較為迅速的提升。但同時，由于國家政策和資源稟賦不同，我國各地區經濟發展水平呈現出東、中、西部差異化明顯的現狀，由此產生了地方財政收入東、中、西部地區差距明顯。現階段，東部地區的經濟發展水平明顯高于中西部地區，以北京、天津、廣東、浙江為代表的東部地區GDP規模和人均GDP水平均高于同期中西部地區，而以甘肅、貴州、山西為代表的中西部地區的總體經濟發展水平較東部地區低（見圖1）。

另一方面，各地區經濟漲勢不均。從圖2中國31個省份（未統計香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省）2019年GDP增速來看，貴州、云南、西藏、江西這4個省份的GDP增速在8%以上。其中，貴州2019年GDP增速為8.3%，為全國最高。2019年全國GDP增速為6.1%，與全國GDP增速相比，有19個省份GDP增速跑贏全國水平，這19個省份包括貴州、云南、西藏、江西、福建、湖南、四川、湖北、安徽、河南、浙江、河北、寧夏、重慶、青海、廣東、山西、新疆、甘肅。東、中、西部比較而言，東部增速放緩，西部地區經濟增速高低不一，但中部地區增速普遍高于全國水平，中部崛起正在成為新的現象。

（四）地方可用財力少

一方面，現階段各地方政府在招商引資等方面出臺了地方優惠政策，成為剛性支出，兌現政策支出影響了地方可用財力。另一方面，現行的分稅管理體制將一些稅源穩定、增長較快、潛力大的稅種分別劃為中央稅或地方共享稅，留給中央和地方的大多數都是一些稅源分散、收入不穩定的小稅種，導致其財權無法向上集中，地方人民政府無法直接組織得到與其行政事權相匹配的稅源和財力。

三、地方財政收入高質量增長建議

（一）發展實體經濟，擺脫土地財政

面對新一輪土地和財政制度改革帶來的“地產熱”，地方各級政府應能夠經得起市場誘惑、耐得住寂寞。靠宏觀調控，徹底轉變經濟協調發展的觀念和有利于經濟健康增長的方式，尋找一個適合本地的形成以產業和服務為核心的競爭力。為此，地方各級政府可通過簡政放權的方式給發展實體經濟和企業注入更多的活力，破除行政部門間的壁壘，也給予實體企業的發展更多便利，給經營者和基層企業治理者更寬松的財務管理環境、更科學的績效考評體系。將地方政府更多的精力放在清理經營者和實體企業在經濟健康發展過程中面臨的各種有關行政管制、稅收方面的問題和障礙上，將地方政府更多的精力集中放到加快發展實體企業的經濟服務上，從而有效促進地方政府的財政收入和結構優化，轉變經濟發展方式，促進產業轉型升級，進而擺脫土地財政依賴，依靠實體經濟的發展帶動財政收入提升。

（二）調整稅收分成，增加地方財力

一方面要堅持根據國家立法財權和行政事權相匹配的基本原則，改革財力向上集中分配的格局，緩解財力過度向上集中的財力失衡現象。例如，適當降低上劃增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅的收入比例，給中央和地方的財政留有更多的可持續支配空間;中央財政主管部門應適當提高一般財政集中轉移支付的收入比重，削減專項轉移收入支付的比重;進一步規范省市和地方財政的體制，適當降低省財政集中轉移收入的比例，增加地級市以下的財力;降低增值稅、企業所得稅稅率，減輕企業稅負，實現企業藏收豐富于發展企業和服務社會。另一方面要繼續加強稅收征管，堅持依法核算總征收，應收盡收。各級地方稅務行政部門一定要按《稅收征收管理法》等國家有關的法律法規組織核算總收入，做到依法核算總征收，應收盡收。財政部門要堅決杜絕各種違規減征稅款、免征及緩征違規增收稅款的行為，嚴厲打擊各種偷逃稅款行為，確保稅收及時足額征收入庫。

（三）支持企業發展，培植地方財源

一是地方政府創新政策支持企業發展。地方政府要激勵金融機構加大對企業的金融支持力度，培優扶強優勢產業;利用“財園信貸通”“創業信貸通”“小微信貸通”等扶持政策幫助小微企業小額資金周轉;通過設立工業發展專項基金和產業投資基金等，助力企業做大做強或度過困難期。

二是加強工業園區基礎設施建設。建好產業轉移承接平臺，筑巢引鳳引進外資，有選擇地引進高稅收、高科技、污染少的企業。一方面，企業稅收是財源的大頭，引進企業能夠擴大稅收;另一方面，引進企業能夠擴大就業，幫助解決某些地區就業難的問題。

三是做好土地市場經營，促進房地產業健康發展。做好城市規劃和戶口、就業扶持，吸引農村勞動力向城鎮化、市民化轉移;抓好一級土地市場，搞活二級土地市場，確保土地有序、均衡供應，保持房地產業和建筑業稅收穩步增長。

（四）推動轉型升級，優化經濟結構

一是結合地方資源稟賦和傳統產業，如抓好工業轉型升級，提升傳統產業，培育新興產業。每個地區都有自己獨特的資源和產業，要做到因地制宜。地方政府要充分利用當地的優勢資源和條件，發展適合自身特點的產業。比如，河北省作為京津冀一體化的重要組成部分，鋼鐵是其重要的經濟支撐之一，但為減輕霧霾、保護環境、實現藍天青山，武安市及同類地區積極推動工業轉型升級，推動傳統產業實現高質量轉型發展。

二是選擇走新型工業化道路。首先處理好工業化與信息化關系，堅持以信息化帶動工業化、工業化促進信息化為原則，做好兩化融合，相信隨著5G的快速發展以及工信部的大力推動，這條道路會越來越寬闊。同時鼓勵科技創新。科技是第一生產力，但科技創新需要時間和資金，因此中央和地方都要加大對科技型企業的支持力度，助力中國科技領域在全球科技領域占據一席之地，助力下一個華為的誕生。再者選擇裝備制造、農產品深加工和資源綜合利用等能夠提高產業附加值的領域，大力發展形成產業集群和產業規模，成為促進地方經濟發展的重要力量。抓好第三產業，特別是文化旅游、商貿物流等產業的發展。

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