對部門決算（草案）審簽審計的幾點思考

李夢云

摘要：部門決算（草案）審簽審計對審計機關來說還是一項新課題、新工作，截至目前還沒有相關法律法規出臺和可以依據的暫行辦法，而開展這項審計是當前審計機關的一項重要工作，故本文就部門決算（草案）審簽審計實施的必要性、審計的主要內容和重點以及需要明確的幾個問題、審計機關應做好哪幾方面的工作等提出了一些思考和建議。

關鍵詞：部門決算（草案）審簽審計;審計機關;審計人員

2011年6月，審計署在部署第十二個五年審計工作發展規劃中首次明確提出了“完善部門決算（草案）審簽制度，探索對部門預算執行整體情況發表審計意見”的要求。因此開展部門決算（草案）審簽審計已成為審計機關的一項重要工作，需要審計機關及審計人員在實踐中不斷深化，穩步推進。為了更好地做好此項工作，本人提出一些不成熟的看法，旨在與大家探討交流。

一、部門決算（草案）審簽審計的概念

要弄清部門決算（草案）審簽審計的概念，必須首先弄清“預算”和“決算”兩個名詞解釋。其中“預算”是指“國家機關、團體和事業單位等擬編的未來一定時期內的收支計劃”，而“決算”是指“根據年度（或一定時期）預算執行的最后結果而編制的會計報告”。就像我們所看到的基建工程一樣，沒有預算就不會存在決算，預算和決算的關系是相輔相成的，缺一不可。按照財政法規的有關規定，每年年初政府各部門均需編制部門決算（草案），經相關部門審核后報人大批準。之前，部門決算（草案）無須審計部門審簽;從2011年開始，按照審計署十二五規劃的有關部署，部門決算（草案）在相關部門審核、人大批準之前，須由審計部門審簽，出具審簽意見。要審簽，就需要進行相應的審計工作。本文把審簽部門決算（草案）而進行的審計工作，稱之為部門決算（草案）審簽審計。

所以本文嘗試將部門決算（草案）審簽審計理解為，是指各級審計機關對本級政府各部門編制的未經相關部門審核及批準的決算（草案）進行審計，確定決算報表所反映收入、支出內容的真實性、完整性、效益性，預算執行的嚴肅性，決算（草案）編制的科學性，資金使用的合法性等所進行的審計。

二、實行部門決算（草案）審簽審計的意義

（一）有利于提高審計的工作效率

如果有相關的部門決算（草案）審簽審計制度規定，各部門的決算（草案）要在人大常委會通過，必須有審計機關的審簽意見，一些單位和部門就會開展。而且，實行審簽制度還會有力地促進審計機關對預算資金的績效審計，各級人大會更加關注資金使用的效益和效果。隨著審簽制度的產生，進行事中審計也成為普遍性，有利于審計工作效率的提高。

（二）有利于人大對預算的監督

人大可以利用審計機關的審簽報告，更詳細地了解、掌握各部門、單位預算執行的合法、合規和真實、效益情況，如果審計機關出具了保留意見、否定意見以及拒絕表示意見的審簽報告，人大還可以直接質詢或者組織專門調查，實施更深層的監督。

（三）有利于審計機關創新制度建設

隨著審簽審計的逐步完善，對保證審計質量、防范審計風險，會有更高更新的要求，審計機關必須創新審計制度建設，嚴格執行國家審計準則，提高審計工作質量。

三、部門決算（草案）審簽審計的主要內容、重點

（一）審查決算（草案）與預算編制、預算執行的差異性

一是審查人大批復的部門預算與市財政批復給各部門的預算是否一致。

二是審查部門預算支出是否按照財政部門批復的預算科目和金額執行，專項支出是否按照預算批復的內容執行，是否專款專用。

三是審查決算（草案）的編制與批復的預算是否一致，預算調整是否報經有關部門批準。

四是對照人大財經委年初出具的部門預算審查意見書，檢查決算（草案）報表反映部門預算執行的整改情況。

五是部門在批復下屬單位的預算時是否留有機動，有無存在截留、向無預算單位撥款或超預算撥款等問題。

（二）審查決算（草案）編制的真實性和完整性

一是審查部門編報的預算內外收入基數是否合理，支出是否考慮了財力的可能。

二是審查部門決算（草案）收入、支出數字及往來款項、貨幣資金和財產物資的真實性及完整性。是否按零基預算編制，使財力和實際需要相匹配，并對個別沒有細化的項目進行重點檢查。

三是審查會計核算方法的真實性。即會計事項的核算、賬務處理是否符合相關財務、會計制度的規定;當年有無把預算收入和支出掛賬而人為調整預算收支，有無賬外列收列支現象。有無把預算內支出和預算外支出互相轉換現象，是否按實際發生的真實業務進行記賬核算，認真確定本年各項資金的年初余額及年末余額。

四是審查部門決算（草案）報表各項數據是否真實填寫，是否對下屬單位的報表數字進行審核、匯總后，如實填寫，有無虛假匯總，瞞報虛報和不加復核隨意應付現象。

五是對資金量比較大的部門所屬下級單位進行延伸審計，看其有關資金的使用、結余情況，是否真實地在決算報表中予以匯總，有無遺漏現象。

（三）審查決算（草案）的合法性

一是審查是否嚴格執行《預算法》，變更、調整預算是否合法、合規。

二是審查專項資金的使用是否做到專款專用，是否做到及時、足額撥付，在資金使用過程中有沒有擠占、挪用等問題。

三是審查有預算收入上繳任務的部門和單位，是否依照法律、行政法規和國務院財政部門的規定，及時、足額地征收應征的預算收入，是否違反法律、行政法規規定，擅自減征、免征或者緩征應征的預算收入，是否有截留、占用或者挪用預算收入現象，是否嚴格執行“收支兩條線”的規定，是否有故意拖欠或挪用應繳未繳預算收入等問題。

四是審查有預算外收入的單位是否有巧立名目亂收費，未按規定標準征收，及擅自改變收費項目和范圍，擅自提高或減少收費標準的情況。

五是審查各項支出是否符合廉政建設的要求，是否存在鋪張浪費現象。

（四）審查決算（草案）的效益性

一是了解掌握各部門人員支出比率和公用支出比率及資產負債率等情況，公用經費的開支主要內容，是否符合部門事業發展的需要。

二是審查資金使用的效益，是否貫徹了預算的目標，各項專項資金使用的進度及所產生的效果，是否帶來預期的社會效益和經濟效益。各部門所承擔的預算財力與其提供的公共管理職責及公共管理服務水平是否相匹配對稱，是否存在不必要或不足的預算安排。

三是審查各部門在使用專項資金過程中有無截留、滯留、挪用資金的現象，是否存在損失浪費或國有資產流失的問題。

（五）審查決算（草案）的完整性

一是審查各部門是否按規定匯總所屬單位的決算（草案），是否將所屬單位的全部收支（含事業單位組織的經營收支和事業收支）統一納入匯總的決算（草案）報表。

二是匯總的決算（草案）報表是否以所屬單位上報的會計數據為準，是否存在隨意調整科目、弄虛作假、估列代編，造成會計信息失真的問題。

四、部門決算（草案）審簽審計需要明確的三點問題

（一）部門決算（草案）審簽審計結果的法律效力和表現形式

審計機關按照《中華人民共和國審計法》第十六條和第十七條的規定，對部門預算執行結果的真實性、合法性、效益性進行審計監督，而部門決算（草案）審簽審計是對包括部門預算執行審計和決算（草案）報表的真實性審計等內容的一種更全面的審計，那么部門決算（草案）審簽審計同樣應該具有法律效力。

部門決算（草案）審簽審計結果可以有以下兩種表現形式：一是根據《中華人民共和國審計法》的規定，要對部門決算（草案）內容的真實性、完整性、合法性、效益性作出審計評價，提出審計意見，出具審簽意見書，作出審簽審計決定書，決定書出具以后，被審計單位必須在規定期限內執行完畢。二是審計機關只出具部門決算（草案）審簽審計意見書，但不具有法律強制執行力，對查出被審計單位違反國家規定的財政、財務收支行為得不到有效的處理、處罰和糾正。并且，提出的審簽意見對于被審計單位來說，可以采納，也可以部分采納，也可以不采納。而這種審計如果不能督促被審計單位對決算（草案）進行糾正，那么審簽審計就會失去意義。綜上所述，本人認為還是采用第一種形式較為合適。

（二）被審計單位對審簽審計結果存在異議應當如何進行處理

不論我們采取部門決算（草案）審簽審計結果中哪種形式，都將會遇到被審計單位對審簽結果存在異議問題。遇到此項問題時，如果是第一種形式，被審計單位會依據《中華人民共和國審計法實施條例》第五十二條“被審計單位對審計機關依照審計法第十六條、第十七條和本條例第十五條規定進行審計監督作出的審計決定不服的，可以自審計決定送達之日起60日內，提請審計機關的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定”的規定，提請本級人民政府裁決;如果是第二種形式，被審計單位會依據《中華人民共和國行政復議法》第六條第十一款“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”規定，申請行政復議。所以，考慮到審計風險，本人建議及時出臺《部門決算（草案）審簽審計暫行辦法》，并在其中予以明確。

（三）部門決算（草案）審簽審計如何防范審計風險

由于目前還沒有出臺《部門決算（草案）審簽審計暫行辦法》，如果審計機關要開展部門決算（草案）審簽審計，面對大量的審計內容、審計程序的重復，為了防范審計風險，審計機關可以借鑒我國社會審計組織中出具審計報告的一些做法。第一，需要在審簽審計意見書中說明審計依據、審計范圍、被審計單位應當承擔的會計及經濟責任、審計責任以及已經實施的主要審計程序等事項。第二，需要在審簽審計意見書中說明被審計單位提供的相關會計賬簿、會計憑證、會計報表、會計報告等會計資料是否符合國家有關規定，是否真實地反映了其財務狀況和預算執行結果，使用的財政性資金是否符合經濟性、效率性。第三，如果遇到被審計單位拒絕糾正違法違規行為時，審計機關應當在審簽審計意見書中另作說明，說明其出具相應的保留意見、否定意見或者拒絕表示意見的理由。

五、當前決算（草案）審簽工作存在的難點

（一）責任與風險加大

實行部門決算（草案）審簽審計制度后，部門單位編制的年終財務決算（草案）報告必須先接受審計，由審計部門簽署審計意見以后才能正式報批。審計意見書成了決算（草案）報告必不可少的組成部分，審計監督作用得到強化的同時，責任和風險也隨即增加了，因為審簽直接影響到該部門單位的決算（草案）能否得到批復，下年的預算能否得到安排。這對審計部門提出了更高的要求，所以，作為審計人員必須提高責任意識，防范風險。一方面人大要求必須在規定的時間內提供決算單位的財務報告，另一方面決算單位的報表要到次年才能完成，特別是有下屬單位的匯總報表，時間更無法保證。這些都需要審計部門與人大財經委、財政部門及時溝通，共同做好這些基礎工作，使部門決算（草案）審簽工作的質量得到充分保證。

（二）期望值與實際成效有差距

目前，在預算管理、資金分配上普遍存在嚴肅性不足，預算指標調整不夠嚴格，存在“領導預算”“人情預算”等不良風氣，希望通過實行部門決算（草案）審簽審計制度得到全面解決，存在一定的難度。由于時間的限制，無法實施全面審計，在此基礎上，部門決算（草案）審簽的審計內容和重點往往得不到保證，在實際工作中更多的審計方法只能是采取核對和對比，無法進行實質性審查，發現的往往只是表面性的問題。對此，應不斷加大預算管理的監督力度，著重監督預算分配上的合理性，促進管理的科學化。

（三）審計的內容多、范圍廣，深度、難度增加

實行部門決算（草案）審簽審計制度，不同于常規財政財務收支審計，財政資金走到哪里，審計就跟到哪里，涉及部門多;可是各個部門又不是孤立存在的，部門的經濟行為反映的是整個地區或者某個系統的經濟行為，涉及范圍廣;審計發現的問題還要同部門的宏觀決策和所承擔的責任相結合，才能做到深入地分析原因、提出合理化有針對性的建議，以引起當地人大、政府決策層的關注，深度和難度增加。對此，要區分好部門決算（草案）審簽與預算執行、財政財務收支審計的不同，還需要審計人員在理論水平和審計技術上不斷創新、發展。

六、開展好政府決算（草案）審簽審計需要做好以下幾方面工作

一是采取部門預算執行審計與決算（草案）審簽審計相結合，年初安排項目時，統籌考慮預算執行與決算（草案）同時進行，既可以節約時間，又可以節省審計資源。預算執行的最終結果是決算（草案）編制的依據與預算安排不完全一致，是因為預算執行過程中對預算安排要做一些必要的合理的調整。所以預算執行審計側重對過程的監督，審簽審計側重對預算執行結果發表評價意見;審簽審計工作包含了預算執行審計的內容，又超越了預算執行審計。

二是審簽結果與財政批復部門決算相銜接。審計機關對部門決算（草案）進行審簽審計，財政部門對部門決算（草案）進行審核和批復，一個依照《審計法》，一個依照《預算法》，審計和財政各司其職，但審簽（或審核）的客體是一樣的，所以時間上必須安排好，標準要統一。國家層面應出臺明確細致的審簽辦法或者審簽審計暫行條例，對審計、財政部門明確各自的責任、程序和約束力，避免出現責任不清和時間矛盾等現象，避免使審簽審計工作流于形式。

三是采取事前審計、事中審計與事后審計監督相結合，實現對資金從安排到使用的全過程監督。新的形勢要求，審計要有前瞻性，要從經濟監督轉向政治監督，從事后審查轉向預防為主，從資金使用轉向資金問效。這就要求事前審計應與事中審計、事后審計相互配合、相互統一。事前審計能避免出現由于決策失誤導致公共資產流失，事中審計能避免預算目標偏離方向，若出現偏差及時糾正。事后審計能夠對項目績效和項目效果進行評價，對已造成的后果，及時給予處理處罰，督促整改。所以，三者缺一不可，只有將事前審計與事中審計、事后審計監督有機統一起來，才能做到審計全程監督。